ШЕСТИ ГОДИШЕН ДОКЛАД 

НА МИНИСТЪРА НА ПРАВОСЪДИЕТО

ЗА ИЗПЪЛНЕНИЕТО НА РЕШЕНИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪД ПО ПРАВАТА НА ЧОВЕКА

ПО ДЕЛА СРЕЩУ РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ

ПРЕЗ 2018 г.

Настоящият шести доклад за изпълнението на решенията на Европейския съд по правата на човека (по-нататък „ЕСПЧ“, „Съда“) по дела срещу Република България е изготвен в съответствие с Решение на Народното събрание от 21 септември 2012 г. 

Република България ратифицира Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи на Съвета на Европа (по-нататък “Конвенцията“) през 1992 г. и по силата на тази ратификация призна юрисдикцията на Съда. Съгласно член 46 от нея Високодоговарящите страни имат международноправно задължение да изпълняват окончателните решения на Съда, установяващи нарушения на Конвенцията. Предприемането на необходимите мерки по изпълнението се контролира от Комитета на министрите към Съвета на Европа (по-нататък „Комитета на министрите“, „КМ“). Държавите - страни по Конвенцията имат договорно задължение да отстранят установените нарушения, като разполагат с известна свобода на преценка по отношение на средствата за това. 

Настоящият доклад е обособен в три части. В първата част, за пълнота и с оглед повече яснота за връзката между ефективното изпълнение на вече постановените и новите осъдителни решения, е представена актуална информация за броя на осъдителните решения за изминалата година, броя на висящите жалби пред ЕСПЧ, както и в резюме някои от по-важните решения на ЕСПЧ, постановени през годината.

Във втората част докладът съдържа информация за решенията на ЕСПЧ срещу България във фазата на изпълнение, като се посочват решенията, които са били изпълнени през годината и се маркират позитивните промени в законодателството и практиката в резултат на осъдителни решения на Съда. 

Третата част  на доклада засяга основни проблеми, произтичащи от решенията на ЕСПЧ, по които се налага да бъдат взети допълнителни мерки. Тя е изготвена на базата на решения, резолюции и други документи на Комитета на министрите и Отдела за изпълнение на решенията на ЕСПЧ към Съвета на Европа ("Отдела за изпълнение"). В нея се посочват мерките, които законодателната, изпълнителната и съдебната власт следва да предприемат за успешното изпълнение на решенията и предотвратяване на бъдещи нарушения на Конвенцията и осъдителни решения срещу България.

ЧАСТ ПЪРВА

ЕВРОПЕЙСКИ СЪД ПО ПРАВАТА НА ЧОВЕКА

ИНФОРМАЦИЯ ЗА 2018 Г.

I. СТАТИСТИКА НА СЕКРЕТАРИАТА НА ЕСПЧ ЗА 2018 г.

В началото на всяка година председателят на Съда представя статистиката на ЕСПЧ за предходната година, както и информация за основните тенденции и предизвикателства в работата му. Статистиката на Съда е важен инструмент за равносметка и заключения относно основните проблеми в националния правов ред на държавите-страни по Конвенцията. Данните за 2018 г. бяха представени на пресконференция, която се проведе на 25 януари 2019 г.

В края на 2018 г. общият брой на висящите дела възлиза на 56 350. Запазва се позитивната тенденция от 2017 г. за липса на увеличение на броя висящи жалби, която се дължи най-вече на реформите в системата на Съда, предприети след Декларацията от Интерлакен и последвалите я Декларации от Измир, Брайтън, Брюксел и Копенхаген.

Към 31 декември 2018 г. по-голямата част от висящите жалби са 

срещу Русия (11 750 - 20,9%), Румъния (8 500 - 15,1%), Украйна (7 250 - 12.9%) и Турция (7 100 - 12.6%). Следват Италия, Азербайджан, Армения, Грузия, Сърбия и Полша. Останалите 37 държави формират 15.6 % от висящите жалби или общо 8 800. 

През 2018 г. по този критерий Република България заема 17-то място с 514 жалби (в сравнение с 15-то място с 623 висящи дела през 2017). Също така, България е на 14-то място по брой жалби на глава на населението. Посочените цифри потвърждават тенденцията на намаляване на броя на висящите жалби срещу държавата. След като години наред страната ни заемаше между 7-мо и 9-то място в тази класация, през последните 8 години България трайно е извън 10-те страни по Конвенцията с най-много жалби пред ЕСПЧ. Това се дължи както на реформата в самата система на Конвенцията, така и на активните действия на държавата по изпълнение на решенията на ЕСПЧ. Трите пилотни процедури по отношение на България също допринесоха за съществено намаляване на броя на висящите жалби, подадени заради бавно правосъдие или за лоши условия в местата за лишаване от свобода.

Съгласно официалната статистическа информация на Секретариата на ЕСПЧ за 2018 г., държавите членки с най-голям брой осъдителни решения, установяващи поне едно нарушение на Конвенцията, са Русия (238 решения), Турция (140), Украйна (86),  Румъния (71), Унгария (35) и Гърция (30). В тази класация по абсолютни цифри България поделя седмото място с Молдова с 27 решения, установяващи поне едно нарушение на Конвенцията. 

По показател брой висящи жалби и брой постановени решения с поне едно нарушение на Конвенцията за изминалите 6 години статистиките изглеждат по следния начин:

През 2018 г. са постановени 65 решения по дела срещу България, които се разпределят по следния начин: 

⦁ 27 осъдителни решения, в които Съдът е намерил поне едно нарушение на Конвенцията; 

⦁ 2 решения по същество, в които няма установено нарушение; 

⦁ 12 решения за допустимост, с които ЕСПЧ, след като е разгледал подробно аргументите на страните, е възприел позицията на Правителството и е отхвърлил жалбите поради неизчерпване на вътрешноправните средства за защита или поради явна необоснованост; 

⦁ 1 решение за недопустимост, постановено, без да се иска становище на държавата;

⦁ 13 решения на Съда, с които жалбата се заличава от списъка на делата след постигане на приятелско споразумение, представяне на едностранна декларация или дезинтересиране на жалбоподателя. 

От горното следва изводът, че българската държава е била осъдена по 27 дела и е спечелила 14 (т.е. около 34 % от делата, по които Съдът е разгледал спора по същество).

По вида материални нарушения на Конвенцията, постановени от ЕСПЧ в осъдителните решения срещу България, най-многобройни са нарушенията на правото на защита на собствеността (чл. 1 от Протокол № 1) – 11; правото на справедлив процес (чл. 6) – 7; правото на ефективни вътрешноправни средства за защита (чл. 13) – 6; неизпълнение на влезли в сила съдебни решения (чл. 6) – 3 и др.  

II. РЕШЕНИЯ ПО ЖАЛБИ СРЕЩУ БЪЛГАРИЯ 

Резюмета на някои от по-важните решения на ЕСПЧ по жалби срещу Република  България, постановени през 2018 г., са представени в Приложение 1 към настоящия доклад.

ЧАСТ ВТОРА

ИЗПЪЛНЕНИЕ НА ОСЪДИТЕЛНИТЕ РЕШЕНИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪД ПО ПРАВАТА НА ЧОВЕКА СРЕЩУ БЪЛГАРИЯ

I. СТАТИСТИЧЕСКА ИНФОРМАЦИЯ ЗА 2018 г.

Видно от данните, представени в годишния доклад за изпълнение на решенията на ЕСПЧ, общият брой български решения на стадия на изпълнението към 31 декември 2018 г. е 208, от които около 90 са прецеденти (решения, които поставят самостоятелен проблем по Конвенцията), а останалите са решения, които установяват повтарящи се нарушения. В засилена процедура по наблюдение се намират 72 дела (от които 21 дела са прецеденти), а в стандартна - 127 дела (от които 67 са прецеденти). Около 9 дела са очаквали класификация (2 като прецеденти, а 7 като повтарящи се, всички в стандартна процедура) За сравнение, към 31.12.2017 г. общият брой висящи дела е бил 207, а прецедентите са били 77. От прецедентите 21 са били в засилена процедура по наблюдение, а от решенията с повтарящи се нарушения 87 са били в засилена процедура. Останалите са в стандартната процедура. 

Следва да се отбележи като тревожно обстоятелството, че по брой прецеденти в засилена процедура България се намира все още на челните места в класацията, като споделя заедно с Румъния четвърто място с 6,8% дял от всички решения -прецеденти в засилена процедура (след Русия, Украйна и Турция). Непосредствено след България се нареждат Италия (6,5% и от всички прецеденти в засилената процедура) и Азербайджан (4,5% от всички решения прецеденти в засилената процедура). През 2017 г. България е заемала петото място в тази класация.

През 2018 г. българското правителство успя да приключи изпълнението на 35 решения, от които 3 прецедента и 32 решения с повтарящи се нарушения.  

От началото на 2019 г. до 31 март 2019 г. е приключило наблюдението на изпълнението на още 22 решения. 

Поради новата практика на Комитета на министрите се очаква броят на повтарящите се дела в процедура за изпълнение да намалее значително през следващите години, доколкото за изпълнение на индивидуалните мерки се изискват по-малко административни ресурси и по правило не се налага приемане на законодателни промени. Приключването на дела въз основа на приети индивидуални мерки обаче с нищо не намалява необходимостта от предприемане на общи мерки за предотвратяване на повтарящи се нарушения на Конвенцията и изпълнение на наблюдаваните от Комитета на министрите решения прецеденти.

II. ПРЕГЛЕД ЗА СЪОТВЕТСТВИЕ НА ЗАКОНОПРОЕКТИТЕ С КОНВЕНЦИЯТА

Част от процеса на изпълнение на решенията на ЕСПЧ е въвеждането на ефективни правни средства за защита и предотвратяване на бъдещи нарушения на Конвенцията, което се осъществява, наред с останалите мерки, и чрез преглед за съответствие на законопроектите с Конвенцията и практиката на Съда. Задължението за извършване на преглед на проектите на нормативни актове за съответствие с Конвенцията и практиката на ЕСПЧ е предвидено в декларацията, приета от държавите членки на конференцията на високо равнище в Брайтън през 2012 г., и препотвърдено в декларацията, приета на конференцията в Брюксел през 2015 г.

В изпълнение на този важен политически ангажимент през 2016 г. бяха приети изменения в Закона за нормативните актове. Промените в чл. 28 от ЗНА касаят възлагане на нови правомощия на Министерство на правосъдието поради специфичната експертиза по Конвенцията на дирекция „Процесуално представителство на Република България пред Европейския съд по правата на човека“ (дирекция ППРБЕСПЧ). Съгласно измененията в чл. 28 (3), проектът на нормативен акт, който подлежи на разглеждане от Министерския съвет, се придружава и от справка за съответствието му с Конвенцията и с практиката на ЕСПЧ, която се изготвя от Министерството на правосъдието.

Промяната влезе в сила на 6 ноември 2016 г. През 2018 г. Дирекция ППРБЕСПЧ към Министерство на правосъдието е изготвила справки за съответствие по 81 законопроекта, подлежащи на разглеждане от Министерски съвет, в сравнение с 69 през 2017 г.

III. РЕШЕНИЯ, ИЗПЪЛНЕНИ ПРЕЗ 2018 г.

Задължението на българската държава по силата на чл. 46 от Конвенцията да изпълнява окончателните решения на ЕСПЧ се състои в предприемането на мерки с индивидуален и общ характер. Мерките с индивидуален характер са такива по изплащане на присъденото обезщетение и други мерки, които да сложат край на нарушението и да заличат последиците му, така че да се постигне, доколкото е възможно, restitutio in integrum спрямо жалбоподателя (например възобновяване на съдебни производства, където е необходимо, и др.). Задължението на държавата да изпълнява решенията на ЕСПЧ включва и предприемането на мерки от общ характер, които са с превантивен ефект по отношение на сходни нарушения. Целта на тези мерки е да не се стига в бъдеще до подобни нарушения на Конвенцията. Изпълнението на решенията на ЕСПЧ се наблюдава от Комитета на министрите на заседанията му във формат "Права на човека". След като Комитетът на министрите реши, че държавата е приложила успешно съответните мерки от индивидуален и общ характер, той слага край на наблюдението на изпълнението на решенията със заключителна резолюция. 

Както беше посочено по-горе, през 2018 г. Комитетът на министрите приключи наблюдението по изпълнението на 35 решения и приятелски споразумения, от които 3 прецедента и 32 повтарящи се случая (пълен списък се съдържа в Приложение 2 към настоящия доклад). Една част от тях представляват изолирани случаи на нарушения на Конвенцията (6 дела), докато друга част засяга сериозни и повтарящи се проблеми в българската правна система. 

1. Група Ангелов 

На първо място следва да се открои приключването на наблюдението по изпълнението на един прецедент и четири повтарящи се дела от групата Ангелов срещу България с окончателна резолюция от 06 юни 2018 г.  

Тези осъдителни решения засягаха нарушения на правото на собственост, правото на свобода и сигурност, както и неизпълнението на парични задължения от страна на държавата. Въпросът за липсата на ефективно средство за ускоряване на изпълнението на парични задължения от страна на държавата, произтичащи от влезли в сила съдебни решения, остава за наблюдение по изпълнението на делото Чорбов.

2. Закрити повтарящи се случаи

През 2018 г. приключи наблюдението на редица дела, които са включени в групи, и по които са изпълнени всички индивидуални мерки, но все още не е завършило изпълнението на общите такива:

2.1. 19 дела по групата Кехайов;

2.2. Едно дело от групата „Ал Нашиф“;

2.3. Едно дело от групата „Светослав Димитров“;

2.4. Едно дело от групата „Петков и Профиров“;

2.5. Едно дело от групата „Великови“;

2.6. Едно дело от групата "С.З.".

3. Самостоятелните дела, по които Комитетът на министрите взе решение да приключи наблюдението на изпълнението, са:

3.1. „Стоянов-Кобуладзе“. Делото е част от групата Алийков (закрита през 2014 г.) и засяга незаконен отказ на Върховния касационен съд да възобнови наказателно производство при задочно осъждане, поради това че делото вече е било унищожено. С изменения в Правилника за администрацията на съдилищата от 2016 г беше въведено правило, според което дела, по които присъдата не е изпълнена, се съхраняват до изтичане на абсолютната давност за изпълнение на наказанието;

3.2. „М. Г.“. Това дело се отнася до нарушение на чл. 3 от Конвенцията във връзка с екстрадицията на жалбоподателя, от чеченски произход, в Руската федерация, тъй като националният съд не е изследвал в достатъчна степен въпроса дали има опасност от лошо отношение спрямо него в искащата страна. Случаят е счетен за изолиран.

3.3. Преустановено е наблюдението и по четири дела, по които българското правителство е сключило приятелски споразумения или е представило едностранни декларации: 

3.3.1. Стоилова срещу България. Делото касае прекомерна дължина на изпълнителното производство, по което жалбоподателката е взискател.

3.3.2. Атанасова срещу България. Делото касае оплакване за лошо отношение от страна на полицейски служители и липсата на ефективно разследване в този смисъл;

3.3.3. Петрова срещу България. Делото се отнася до прекомерно забавяне на реституцията на земеделска земя;

3.3.4. Огнянов срещу България. Делото се отнася до нарушение на принципа ne bis in idem.

ЧАСТ ТРЕТА

ОСНОВНИ ПРОБЛЕМИ, КОНСТАТИРАНИ В ОСЪДИТЕЛНИТЕ РЕШЕНИЯ НА ЕСПЧ, ПО КОИТО НЕ СА ПРЕДПРИЕТИ ВСИЧКИ НЕОБХОДИМИ МЕРКИ

Съгласно чл. 46, ал. 2 от Конвенцията Комитетът на министрите е органът, който следи за изпълнението на постановените от Съда осъдителни решения. Наблюдението на изпълненията се извършва, като на редовните му заседания се разглежда представената от Високодоговарящите страни информация по изпълнението и въз основа на нея се вземат решения относно напредъка му. Когато по дадено решение или група решения има необходимост от предприемане на спешни индивидуални мерки по отношение на жалбоподателите, или е идентифициран структурен или сложен проблем в националната система от страна на Съда или Комитета на министрите, те се разглеждат в засилена процедура. Тези решения са обект на по-засилен и интензивен контрол и се включват в дневния ред на събранията на Комитета на министрите поне веднъж, а често и два пъти годишно.

І. РЕШЕНИЯ СРЕЩУ БЪЛГАРИЯ В ЗАСИЛЕНА ПРОЦЕДУРА ЗА НАБЛЮДЕНИЕ 

Решенията срещу Република България, поставящи най-сериозни проблеми и намиращи се в засилена процедура по наблюдение, са обединени в няколко групи както следва: 

1. Група  „С.G. и други срещу България“ - недостатъци на съдебния контрол при експулсиране на чужденци на основание защита на националната сигурност, липса на средство за защита със суспензивен ефект в случай на оплаквания, отнасящи се до риск от нечовешко отношение или риск за живота в приемащата държава, и други;

2. Група „Великова срещу България" и “С.З./Колеви срещу България“ - смърт или телесни повреди, причинени при необоснована или прекомерна употреба на сила от служители на полицията, и неефективно разследване в тези случаи.; системен проблем с ефективността на разследванията на престъпления, свързани с насилие, извършено от частноправни субекти; в решението Колеви  - липса на достатъчно гаранции за независимостта на евентуално наказателно разследване срещу Главния прокурор; 

3. Група „Екимджиев срещу България“ - липса на достатъчно гаранции в българското законодателство срещу риска от злоупотреби при използването на специални разузнавателни средства („СРС“), както и липса на ефективно вътрешноправно средство за защита в подобни случаи. 

4. Група „Йорданова и други срещу България“ - липса на разглеждане на въпроса за пропорционалността на заповеди за освобождаване на държавни или общински имоти и на заповеди за премахване на незаконни постройки, когато заповедите лишават засегнатите лица от единственото им жилище;

5. Група „Кехайов/Нешков срещу България“ – лоши материални условия и пренаселеност в местата за лишаване от свобода; 

6. Група „ОМО Илинден и други срещу България“ - нарушение на свободата на сдружаване поради необосновани откази за регистрация на сдружението-жалбоподател; 

7. Група „Станев срещу България“ - липса на гаранции при настаняване в институции на лица с интелектуални дефицити, липса на възможност ограничено запретено лице самó да поиска от националния съд отмяна на запрещението и лоши материални условия в специализираните институции; 

8. Решение „Кулински и Събев срещу България“ – нарушение на активното избирателно право на глас във връзка с конституционната разпоредба, която забранява на лишени от свобода да гласуват;

9. Решение „Международна банка за търговия и развитие срещу България“ - липса на активна процесуална легитимация за акционерите да обжалват по съдебен ред от името на банката отнемането на лиценза й, липса на независимо представителство на банката в рамките на процедурата по откриване на производство по несъстоятелност;

10. Решение „Ненчева и други срещу България“ - смърт на деца в Дома за деца и младежи с тежки умствени увреждания в с. Джурково и неефективно разследване на тези случаи;  

ІІ. НЕОБХОДИМИ ДОПЪЛНИТЕЛНИ МЕРКИ ВЪВ ВРЪЗКА С ИЗПЪЛНЕНИЕТО НА РЕШЕНИЯТА, ВКЛЮЧЕНИ В ЗАСИЛЕНА ПРОЦЕДУРА ПО НАБЛЮДЕНИЕ

1. Група  „С.G. и други срещу България“ 

1.1. Обща информация.

В рамките на групата „C.G. и други срещу България“ (включваща 8 решения, от които понастоящем 7 закрити за наблюдение по отношение на индивидуалните мерки) се установяват различни недостатъци на разпоредбите на Закона за чужденците в Република България („ЗЧРБ“) и съдебния контрол при експулсирането на чужденци. Проблемът беше анализиран и в петте предходни доклада на министъра на правосъдието до Народното събрание.

Въпреки промените и хармонизирането на ЗЧРБ с европейското право и с Конвенцията, не са преодолени изцяло констатираните и посочени от ЕСПЧ проблеми, произтичащи пряко или косвено от несъвършенствата в съществуващата законова уредба. В повечето си решения в тази група ЕСПЧ, на основание чл. 46 от Конвенцията, дава конкретни указания за това какви общи мерки следва да бъдат предприети, за да бъдат изпълнени постановените решения.

1.2. Необходими мерки:

1.2.1. Въвеждане на адекватно правно средство за защита при твърдения, че експулсирането на дадено лице в определена приемаща държава би застрашило неговия живот или би го изложило на опасност от изтезание или нечовешко или унизително отношение. 

Според ЕСПЧ недостатъците на съществуващата в момента законодателна уредба се дължат на първо място на липсата на автоматичен суспензивен ефект на изпълнението на заповед за експулсиране, когато е повдигнато оплакване за риск за живота или опасност от нечовешко и унизително отношение в държавата, в която трябва да се експулсира лицето, до приключване на съдебното производство. Вторият проблем е фактът, че няма задължение за експулсиращия орган за упоменаване на приемащата лицето държава в обвързващ правен акт, за да е възможна преценката за наличието или липсата на риск от третиране в нарушение на чл. 2 или чл. 3 от Конвенцията на нейната територия. Аналогично, всяка промяна на държавата, в която се предвижда определено лице да бъде експулсирано, трябва също да е закрепена в конкретен акт и да подлежи на обжалване.

Въпреки императивната забрана на чл. 44а от ЗЧРБ за експулсиране на чужденец в държава, в която животът и свободата му са застрашени, в сегашния си вид тази разпоредба трудно би породила необходимото правно действие, съгласно изискванията на Конвенцията. Следва в нея да бъдат направени промени, които да гарантират автоматичен суспензивен ефект върху изпълнението на заповедта за експулсиране при повдигане на такова оплакване пред националния съд, както и задължително упоменаване на приемащата държава в правнообвързващ документ, който да подлежи на съдебен контрол.

1.2.2. Въвеждане на автоматичен суспензивен ефект на жалбите, когато основанието за експулсиране е обществен ред. 

Друго нарушение на Конвенцията, установено от ЕСПЧ, е свързано с процесуалните гаранции при експулсиране на чужденци. Съгласно § 2 от член 1 от Протокол № 7 от Конвенцията, чужденец може да бъде експулсиран преди да се възползва от правото неговият случай да бъде проверен от националния съд, само ако това е необходимо в интерес на обществения ред или е мотивирано от съображения за национална сигурност. Съгласно Разяснителния доклад към Протокол № 7 обаче (§ 15) изключенията, предвидени в този параграф, трябва да бъдат тълкувани съобразно принципа на пропорционалност, развит в практиката на ЕСПЧ, особено когато даден чужденец е експулсиран по съображения, свързани с опазване на обществения ред. На заседанието си през март 2019 г. Комитетът на министрите отново призова българските власти да въведат без повече забавяне мерки, гарантиращи, че експулсиране на основание обществен ред няма да бъде изпълнявано преди чужденецът да може да упражни правата си по чл. 1 от Протокол № 7 към Конвенцията, освен когато специфичните обстоятелства на даден случай налагат това.

Съгласно чл. 44, ал. 4, т. 1 от ЗЧРБ всички заповеди за експулсиране подлежат на незабавно изпълнение. Тази разпоредба следва да се промени, за да се направи разграничение между заповедите за експулсиране на основание национална сигурност и тези на основание обществен ред, в съответствие с Разяснителния доклад към Протокол № 7, практиката на ЕСПЧ и препоръките, отправени от Комитета на министрите.

1.2.3. Предприемане на мерки, които да гарантират бързина на съдебния контрол на задържането с цел експулсиране. 

Тази необходимост произтича от решението по делото М.М. и други срещу България, където е намерено нарушение на чл. 5, § 4 от Конвенцията във връзка с продължилото 1 година и 4 месеца разглеждане на жалбата на М.М. срещу задържането му в Дома за временно настаняване в Бусманци (откъдето той междувременно е освободен поради изтичане на максималния срок за задържане). По-специално, КМ посочва, че властите следва да предприемат мерки, с които да осигурят гледането на такива дела на първа инстанция в срок, много по-кратък от един месец след подаване на жалбата и че втората инстанция следва да решава такива дела също толкова бързо.

Съгласно чл. 46а, ал. 2 от ЗЧРБ съответният административен съд разглежда жалбата в срок до един месец от образуването на делото, а ВКС следва да се произнесе в срок до два месеца. Тези срокове обаче са прекомерни съобразно практиката на ЕСПЧ. От друга страна, съгласно националното законодателство, те са инструктивни и в много случаи не се спазват от съдилищата. Следва да бъдат предприети законодателни промени, с които те да бъдат съкратени.

1.2.4. Последният въпрос, повдигнат в решенията от групата, засяга практиката на българските съдилища да засекретяват изцяло решенията по дела за обжалване на заповеди за експулсиране на основание защита на националната сигурност. 

На последното си заседание от март 2019 г. Комитетът на министрите прикани българските власти да приемат законодателни мерки за въвеждане на система на публични и закрити съдебни решения, а когато не е възможно да се публикува цялото решение поради риск за националната сигурност, да се публикува резюме по същество относно фактическите основания и мотивите.

В решението си на същото заседание Комитетът на министрите отново отбеляза липсата на напредък по горепосочените проблеми, както и че те са дългогодишни и сериозно подкопават ефективността на националните средства за защита срещу експулсиране в нарушение на Конвенцията. Българските власти са поканени да представят в срок до 1 декември 2019 г. информация относно подготовката на проектозакон, както и примерен график за приемането му. В случай че такива не бъдат представени, Секретариатът е инструктиран да подготви проект на   междинна резолюция, която да бъде обсъдена на срещата през март 2020 г. Обръщаме внимание, че в практиката си Комитетът на министрите издава междинни резолюции само когато установи повтарящ се структурен проблем, по който държавата не е предприела мерки в продължителен период от време. Единствената междинна резолюция срещу България до момента е издадена през 2010 г. (CM/ResDH(2010)223) във връзка с продължителността на съдебните производства. Тя беше последвана от пилотните решения на ЕСПЧ по Фингър и Димитров и Хамънов през 2011 г.

1.3. Предприети действия.

Изработването на законодателни промени в материята, предмет на тази група дела, е в правомощията на Министерство на вътрешните работи и Министерство на външните работи. С оглед изпълнението на решенията, през последните години Министерство на правосъдието многократно предлага на МВР създаването на междуведомствена работна група за изготвяне на съответните промени в ЗЧРБ. В началото на 2018 г. отново беше изпратено такова предложение, но работна група така и не беше сформирана.

По отношение на засекретяването на съдебните решения по дела за експулсиране през 2018 г. Министерство на правосъдието поиска становището на Върховния административен съд относно необходимостта от законодателни промени в Закона за защита на класифицираната информация в тази насока. Проблемът със засекретяването на решения от ВАС стои и по делото „Николова и Вандова срещу България“, което се намира в стандартна процедура по наблюдение. Съгласно полученото становище, ВАС не счита за необходимо да бъдат променяни разпоредбите на ЗЗКИ. С оглед на констатациите на Комитета на министрите по този въпрос обаче (вж. т. 1.2.4 по-горе), такива следва да бъдат направени.

През 2019 г. Министерство на правосъдието продължава усилията си в насока изменение на ЗЧРБ и ЗЗКИ, като последното решение на Комитета на министрите е изпратено на МВР заедно с предложение за създаване на работна група. Министерство на правосъдието разчита на сътрудничеството на останалите ангажирани български институции с оглед отстраняване на причините за нарушенията на Конвенцията, установени по тази група дела, и предотвратяване на бъдещи осъждания на държавата.

2. Група „Великова срещу България“ и „С.З./Колеви срещу България“:  

2.1. Обща информация

В редица свои решения срещу България ЕСПЧ намира нарушения на Конвенцията във връзка с фундаментални права като правото на живот и забраната за изтезание и нечовешко отношение. Решенията, които касаят нарушения на тези разпоредби поради действия на полицията или други държавни служители, са обединени в групата „Великова срещу България”. В много от тях е намерено нарушение на чл. 2 или чл. 3 от Конвенцията и поради неефективното разследване на оплакванията на жалбоподателите. Групата „С.З./Колеви“ съдържа решения, които касаят неефективно разследване на оплаквания за смърт или нечовешко отношение между частни лица. 

Някои решения от групата Великова касаят упражняването на прекомерен психологически натиск върху заподозрени в извършването на престъпления или близки до тях лица при провеждане на полицейски операции. По-конкретно това са решенията по делата „Гуцанови“, „Говедарски“, „Славов“ и др. В тези решения ЕСПЧ установява нарушение на чл. 3 от Конвенцията във връзка с прекалено агресивния начин, по който са били извършени полицейски операции, и ефекта им върху близки на заподозряното лице. С оглед новата практика на ВАС, според която държавата дължи обезщетение за вреди, произтекли от унизителния начин на провеждане на полицейски операции (виж решение № 8948 от 18 юли 2016 г. на ВАС), през 2017 г. тези решения бяха преместени от засилена в стандартна процедура на наблюдение. 

2.2. Въпросите, които остават нерешени по тези групи са следните: 

2.2.1. Засилване на гаранциите за достъп до адвокат през първите часове на задържането с оглед превенция на насилие от страна на полицейски служители. 

2.2.2. Засилване на гаранциите за независимо разследване на оплаквания от полицейско насилие. Така например, препоръчително е всички жалби, които постъпват в МВР с оплаквания от такова насилие, да бъдат автоматично изпращани на прокурор.

2.2.3. По отношение на ефективността на наказателния процес, няколко въпроса бяха поставени с особена острота. През март 2019 г. Комитетът на министрите разгледа изпълнението на групата дела С.З./Колеви срещу България и установи, че през 2018 г. не е постигнат напредък. С решение от 14 март 2019 г. КМ обърна внимание на няколко проблема, свързани с наказателния процес, както на досъдебна, така и на съдебна фаза, а именно: 1) въпросът за образуването на наказателното производство и необходимостта от съдебен контрол на отказа за образуване; 2) липсата на гаранции, че съдии няма да бъдат автоматично отстранявани от длъжност при повдигнати обвинения срещу тях за извършено умишлено престъпление от общ характер (чл. 230 от ЗСВ), който е част от по-общия въпрос за независимостта на съдиите и баланса в съдебната система; и 3) въвеждането на специална процедура за търсене на отговорност в случаите на основателно подозрение за участие в престъпление на Главния прокурор.

2.3. Предприети мерки:

В Министерство на правосъдието бяха създадени две работни групи за законодателни промени по горепосочените въпроси. Първата група включва представители на различни институции и има за задача да реши въпроса за необходимостта от т.нар. предварителни проверки (въпроса за образуването на наказателното производство). Тя проведе няколко срещи през 2018, на които тази проблематика беше обсъждана. Стигна се до заключението, че въпросът е сложен и изисква по-задълбочено проучване. Беше изразена загриженост за риск от прекалено натоварване на прокуратурата с напълно неоснователни жалби (в момента такива жалби се разглеждат и отхвърлят на ниво предварителна проверка) или на съда с жалби срещу откази за образуване на наказателно производство. Другата работна група обсъжда въвеждането на специални процедури за провеждане на разследване срещу Главния прокурор и председателите на двете върховни съдилища. Бяха проведени няколко заседания, но дискусиите за търсене на отговорност от лицата, заемащи най-висшите магистратски длъжности, в случаите на сериозни твърдения за правонарушения или престъпни деяния, все още не са приключили. 

Във връзка с необходимостта от промяна на чл. 230 от ЗСВ, както и с оглед решението на Конституционния съд от февруари 2019 г., с което част от сега действащите разпоредби на този член бяха обявени за противоконституционни, са внесени предложения за промени в рамките на действащата в момента работна група в Министерство на правосъдието, която обсъжда промени в ЗСВ 

По отношение на въпроса за необоснованото връщане на делото на досъдебна фаза, който също се обсъжда в рамките на проблематиката за ефективността на наказателния процес, с решение от 19 февруари 2018 г. ВКС отклони искане, направено от Главния прокурор, за тълкуване на термина „съществено процесуално нарушение“. ВКС посочи, че проблемите, идентифицирани в искането на Главния прокурор, са създадени в резултат на недостатъчно познаване и противоречиво прилагане на Тълкувателно решение № 2/2002 г. от страна на съдилищата. Поради това заключенията в решението от 2002 г. следва да бъдат стриктно прилагани от тях. В тази връзка следва да се посочи, че делото може да бъде върнато на прокурора само на основания, свързани със сериозни нарушения на процесуалните правила. В допълнение към това, измененията в НПК, направени през 2017 г., въведоха т.нар. „разпоредително заседание“, което се провежда след внасянето на обвинителния акт в съда. На това заседание следва да бъдат решени всички въпроси, които се отнасят до твърдени процесуални нарушения, допуснати на досъдебната фаза. След като бъдат изяснени повдигнатите въпроси, делото не може да бъде връщано на досъдебната фаза на тези основания. Поради това се очаква, че по-стриктното прилагане на Тълкувателно решение № 2/2002 и новите правила, които се отнасят до разпоредителното заседание, ще доведат до по-малко необосновани връщания и по-ефективен наказателен процес.

На 13 юни 2018 г. Главният прокурор и министърът на правосъдието подписаха споразумение за взаимодействие, което създава рамка за сътрудничество по отношение на бъдещи жалби пред ЕСПЧ, отнасящи се до неефективно разследване, както и по отношение на необходимите мерки за изпълнението на решенията на Съда в Страсбург. Споразумението постановява, че тези дела ще се следят отблизо от съответната прокуратура, за да се осигури снабдяването на Министерство на правосъдието с цялата необходима информация за предприетите мерки по отношение на делото. Съответната компетентна прокуратура ще бъде наблюдавана от ВКП, която ще идентифицира въпроси от по-широк характер, изискващи организационни и методологически мерки в самата прокуратура. Уведомяването на прокуратурата ще подпомогне предприемането на незабавни мерки, където е възможно, за поправяне на недостатъци по висящи или приключили разследвания. Всяко решение на Съда в тази материя ще се публикува с анотирани коментари от страна на прокуратурата. По отношение изпълнението на решенията, споразумението създава правила за по-добро сътрудничество при идентифициране и прилагане на необходимите индивидуални и общи мерки. Прилагането на споразумението започна веднага след подписването му, служители на двете ведомства бяха определени за лица за контакт, а сътрудничеството през 2018 г. беше много продуктивно.

Накрая, следва да се отбележи промяната в чл. 151, ал. 5 от Закона за МВР, съгласно която при изпълнение на специализирани полицейски операции полицейските органи носят индивидуални идентификационни номера, с което проблемът, идентифициран в делото Христови, беше разрешен.

3. Група „Екимджиев срещу България“ 

3.1. Обща информация.

Решенията „Асоциация за европейска интеграция и права на човека и Екимджиев срещу България”, „Киров срещу България”, „Георги Йорданов срещу България” и други (общо 7 дела) се отнасят до липсата на достатъчно гаранции в българското законодателство срещу риска от злоупотреби при използването на специални разузнавателни средства („СРС“), както и до липса на ефективно вътрешноправно средство за защита в подобни случаи. В резултат на тези решения бяха направени съществени законодателни изменения в посока засилен съдебен контрол върху използването на СРС и създаването на Национално бюро за контрол върху СРС.

3.2. Необходими допълнителни мерки: 

3.2.1. Въпроси, свързани с обработката, оценката, защитата и унищожаването на данни, получени чрез СРС (необходимо е да се изясни какво се случва с изготвените на базата на използвани СРС доказателствени материали в случаите, в които не се образува наказателно производство); 

3.2.2. Определяне на обхвата на съдебния контрол при разглеждане на искове по ЗОДОВ за незаконно използване на СРС (в частност в случаите, в които ищецът не се позовава на решение на Националното бюро за контрол на СРС или на информация, получена в рамките на наказателно производство); 

3.2.3. Определяне на гаранциите за правата на гражданите в случаите на използване на СРС в контекста на защитата на националната сигурност и при подозрения в тероризъм (по-конкретно поради факта, че първоначалното разрешение за използване на СРС в такива случаи е със срок 2, съответно 3 години).

3.3. Предприети мерки:

На 14 декември 2018 г. в София се проведе кръгла маса по изпълнението на тези решения. Тя беше организирана от Отдела за изпълнение, в сътрудничество с Министерството на правосъдието и Националния институт на правосъдието. Участници в срещата бяха председатели на съдилища, съдии, прокурори, председателят на Националното бюро за контрол над СРС, правителствени агенти от Министерството на правосъдието, представители на МВР, ДАНС и Държавната агенция по технически операции. Дискусиите по време на кръглата маса бяха насочени към решаване на оставащите въпроси и определяне на възможните допълнителни мерки, които България би могла да приеме, за да изпълни изцяло и ефективно решенията на ЕСПЧ.

В допълнение, съдебната практика по прилагането на чл. 2, т. 7 от ЗОДОВ се разви през 2018 г. и 2019 г. Така например, на 3 август 2018 г. ВКС постанови решение по иск за обезщетение от неправомерно използване на СРС, в което посочи, че държавата отговаря за вредите от незаконосъобразно използване на СРС не само когато те са прилагани без разрешение от компетентния орган, но и когато такова разрешение е издадено. ВКС също приема, че съдът, който разглежда такъв иск не е обвързан от преценката на националното бюро по законосъобразността на действията. На 27 февруари 2019 г. ВКС постанови друго решение по тази разпоредба, с което разясни въпроса за пасивната процесуална легитимация по такива искове.

4. Група „Йорданова и други срещу България“ 

4.1. Обща информация.

Решението „Йорданова и други срещу България“ констатира, че ще е налице нарушение на чл. 8 от Конвенцията (право на зачитане на личния и семейния живот и жилище), в случай че общинските имоти, върху които са построени незаконно жилищата на жалбоподателите, бъдат иззети, тъй като властите са толерирали тази ситуация в продължение на десетилетия. Причина за потенциалното нарушение е, че компетентните органи не са направили преценка за пропорционалност дали изземването на имотите - общинска собственост, и условията на това изземване нарушават правата, защитени от чл. 8 от Конвенцията. Подобен проблем се поставя и в решението „Иванова и Черкезов срещу България“, в което личните обстоятелства на жалбоподателите не са били преценени нито от административния орган, нито от административния съд в процеса по премахване на незаконно построената им къща в частен имот, притежаван от жалбоподателката Иванова в съсобственост с трети лица. Проблемът беше анализиран и в предходните доклади на министъра на правосъдието до Народното събрание.

И в двете решения ЕСПЧ постановява, че заповедите на кмета за изземване на имотите - общинска собственост, съответно на началника на РДНСК за премахване на незаконен строеж и произтичащото от тези заповеди бъдещо отстраняване на жалбоподателите от техните домове, са законни и преследват легитимна цел, но представляват непропорционална намеса в личния и семейния живот и неприкосновеността на жилището на жалбоподателите. В приложимите закони няма изискване за изследване на пропорционалността на намесата в правата на засегнатите лица и те не осигуряват гаранции срещу произвол. С оглед подпомагане на държавата при изпълнение на решението ЕСПЧ препоръчва законодателни промени и промяна на съдебната практика, така че да се гарантира, че в сходни ситуации властите ще идентифицират ясно преследваните цели, засегнатите лица и мерките за спазване на принципа на пропорционалност. 

На 21.09.2018 г.  Комитетът на министрите публикува решение от 1324-то му заседание, проведено на 18-20 септември 2018 г., във връзка с изпълнението на тази група решения. В т. 5 от същото той приканва българските власти да предоставят преди 1 март 2019 г. информация за постигнатия напредък в изготвянето на предложение за законодателни реформи и за графика за тяхното приемане; в случай че до 1 март 2019 не е постигнат осезателен напредък, инструктира Секретариата да подготви проект за междинна резолюция за обсъждане на сесията за правата през юни 2019 г.

4.2. Предприети действия

Със заповед РД-02-14-652/28.06.2018 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството, около три месеца преди решението на КМ от септември 2018 г.,  бе създадена междуведомствена работна група, която да анализира действащата норматива уредба и да предложи законодателни промени в Закона за устройство на територията, в Закона за държавната собственост и в Закона за общинската собственост, въвеждащи на задължителна преценка за пропорционалност на намесата в правото на личен и семеен живот и неприкосновеност на жилището при издаване на заповеди за изземване на имоти, държавна и общинска собственост, както и за премахване на незаконни строежи. В резултат от дейността на групата бяха изготвени конкретни предложения за изменения на чл. 225 и 225а от ЗУТ, чл. 80 и 80а от ЗДС, чл. 65 от ЗОС и други относими разпоредби. В тях се предвижда при данни, че имотът, подлежащ на изземане или премахване, е нечие единствено жилище, компетентният административен орган да извърши анализ за съразмерност на намесата, като изследва определени неизчерпателно изброени в закона обстоятелства относно личното и имуществено състояние на засегнатите лица. През 2019 г. предстои публикуването на законопроекта за обществено обсъждане. Информация за дейността и резултатите от работата на междуведомствената група, създадена от министъра на регионалното развитие и благоустройството, е своевременно представена на Комитета на министрите.

5. Група „Кехайов/Нешков срещу България“. Пилотно решение „Нешков и други срещу България“ и група решения „Кехайов срещу България“.

5.1. Обща информация.

Решенията от тази група касаят пренаселеността и лошите условия в местата за лишаване от свобода и средствата за защита срещу тях (нарушения на чл. 3 и чл. 13 от Конвенцията). Някои дела касаят автоматичното налагане на специален режим на изтърпяване на наказанието лишаване от свобода за срок от пет години на лица, осъдени на доживотен затвор и доживотен затвор без замяна, а други - липсата на адекватна медицинска грижа. В резултат на тези решения в последните години бяха инициирани мащабни ремонти в местата за лишаване от свобода, законодателни промени и промени в съдебната практика. Законът за изменение и допълнение на Закона за изпълнение на наказанията и задържането под стража беше приет през януари 2017 г. и влезе в сила в деня на обнародването си с изключение на разпоредбите, отнасящи се до превантивното средство за защита, които влязоха в сила на 1 май 2017 г. В периода от влизане в сила на измененията до днес, съдебната практика се уеднакви и показва последователно прилагане на законовите разпоредби в съответствие с практиката на ЕСПЧ.

5.2. Лоши материални условия и пренаселеност в местата за лишаване от свобода.

Предприетите мерки за преодоляване на този вид проблеми са свързани с откриване на две нови затворнически общежития към затворите във Варна и в Бургас, мащабни ремонти в местата за лишаване от свобода, изграждане на нови арести и бъдещи планове за изграждане на нов затвор в София по линия на Норвежкия финансов механизъм.

По отношение на пренаселеността, приетите промени предвиждат нови правила за първоначалното разпределение на лишените от свобода и възлагане на повече правомощия в тази насока на отговорните органи по изпълнение на наказанията, възможност да преместват лишени от свобода като се отчита пренаселеността, нови правила и процедура за предсрочното условно освобождаване. Проучване на съдебната практика по тези въпроси показва, че новите правила работят добре. 

5.3. Автоматично налагане на специален режим

Със законодателните изменения от 2017 г. беше предвидено задължение за началника на затвора, след изтичане на едногодишен период от изтърпяване на наказанието доживотен затвор или доживотен затвор без замяна, задължително да  прави преценка дали да смени режима. Също така, на всеки шест месеца следва да се прави нова преценка относно основанията за продължаване на специалния режим. Успоредно беше предвидена възможност за началника на затвора да разрешава на осъдени на доживотен затвор и доживотен затвор без замяна да участват в различни дейности съвместно с други лишени от свобода, за да се минимизира негативният ефект от продължителната изолация, без да бъде отменян специалният режим.

5.4. Липса на ефективни вътрешноправни средства (превантивно и компенсаторно) за защита във връзка с лошите условия на задържане 

Със законодателните изменения от 2017 г. тези недостатъци бяха преодолени чрез въвеждането на специфично съдебно средство за лишени от свобода и задържани лица за компенсиране на претърпени вреди в резултат на нарушение на правата им по чл. 3 от Конвенцията от страна на специализираните органи по изпълнение на наказанията, регламентирана изрично в нова редакция на чл. 3 от ЗИНЗС. Прави впечатление, че исковете на лишени от свобода по този ред се разглеждат задълбочено и в съответствие със стандарта, установен в практиката на ЕСПЧ. Беше въведено и липсващото до този момент в българската правна система ефективно превантивно средство за защита срещу лоши условия на задържане и пренаселеност. То по същество представлява процедура, чрез която лишеният от свобода може да постигне прекратяване на едно положение, с което се нарушават негови права, гарантирани както в чл. 3 от Конвенцията, така и в новата редакция на чл. 3, ал. 2 от ЗИНЗС, която обхваща и по-леки случаи на поставяне в неблагоприятни условия в местата за лишаване от свобода. Националните съдилища успешно прилагат и тази процедура, като разпореждат преместване на лишени от свобода в килии, които отговарят на изискването за 4 кв. м, разпореждане за осигуряване на адекватна медицинска грижа и др.

Горепосочените мерки получават положителен международен отзвук. На 1310-тото заседание на Комитета на министрите, проведено през март 2018 г. мерките по изпълнението на пилотните решения бяха обсъдени с дебат и беше взето решение, с което КМ приветства усилията на България и значителния прогрес по изпълнението на пилотните решения и я окуражи да осигури необходимата политическа и финансова подкрепа за продължаване на реформите. Същевременно държавата беше поканена да приключи възможно най-бързо подобряването на материалните условия, както и да предостави информация по приложението на специалния и строгия режим за изпълнение на наказанието.

5.5. Необходими допълнителни мерки

По отношение на реформата в системата на местата за лишаване от свобода оставащите въпроси са два. На първо място, проблем, който продължава да стои с особена острота, е този за медицинската грижа там. На второ място, следва да се събере и анализира информацията, свързана с прилагането на новите правила за специалния режим и включването на лишени от свобода на такъв режим в общи дейности. Напредъкът по тези въпроси ще позволи преместване на групата от засилена в стандартна процедура и закриване наблюдението на изпълнението на голяма част от решенията.

6. Група „ОМО Илинден и други срещу България“ 

6.1. Обща информация.

В решенията от тази група ЕСПЧ критикува практиката на националните съдилища по регистрацията на юридически лица с нестопанска цел, най-вече по отношение на мотивите, които те излагат при постановяването на откази. Първата група мотиви, критикувани от Съда, са свързани с прилагането на конституционната и законова забрана сдруженията да осъществяват „политически цели”. Според ЕСПЧ това ограничение трябва да се тълкува тясно, за да не се създава правна несигурност и да не се отказва регистрация на сдружения, които си поставят цели, свързани с нормалното функциониране на едно демократично общество. ЕСПЧ посочва, че доколкото според българското право сдруженията не могат да се явяват на избори и да участват във властта, отказите за регистрация на основание политическия характер на техните цели не съответстват на изискванията на Конвенцията, тъй като не съществува „обществена необходимост“ от подобен отказ. Това е така дори в случаите, в които сдружения заявяват, че ще подкрепят независими кандидати за избори или че ще провеждат събрания или митинги. Втората група критикувани мотиви на националните съдилища са свързани с преследваните от сдруженията цели, насочени срещу суверенитета, териториалната цялост и единството на нацията. Такива откази също са били обект на разглеждане и критика от ЕСПЧ. Третата група мотиви, които са критикувани от ЕСПЧ, са свързани с т.нар. формални изисквания на закона. Отказите за регистрация, постановени на формално основание поради несъответствие на учредителните документи с изискванията на ЗЮЛНЦ, също следва да се разглеждат при спазване на принципа на пропорционалността и да бъдат мотивирани.

На 1331-то редовно заседание на Комитета на министрите, проведено на 4-6 декември 2018 г., изпълнението на решенията по тази група дела беше разгледано без дебат. В решението си от 6 декември 2018 г. по отношение на индивидуалните мерки, Комитетът на министрите отбеляза положителен елемент, а именно, че причината за последния отказ за регистрация на ОМО Илинден се основава на затрудненията по прилагането на новата процедура, които са свързани с изпълнението от страна на заявителите на формалните изисквания, на които трябва да отговаря необходимата за вписването документация. Отказът за регистрация е обоснован също и с формални основания, касаещи правната сигурност, а именно неяснотите относно евентуалното участие на членове на асоциацията в избори. Тези неясноти лесно биха могли да бъдат отстранени в устава. Отбелязан е и друг положителен момент, касаещ общите мерки по изпълнението - мотивите в решение на Софийски апелативен съд от септември 2018 г., които бележат качествен напредък спрямо решенията относно първите откази за регистрация. В решението САС счита, че целите, преследвани от сдружение, подобно на ОМО "Илинден", са законосъобразни и съвместими с обществения интерес. Решението на САС не поставя въпроси от гледна точка на чл. 11 от ЕКПЧ и не повтаря мотиви, които ЕСПЧ е намерил за противоречащи на Конвенцията в решенията си.

С горепосоченото решение КМ подчерта, че с оглед на различията в практиката на Агенцията по вписванията и на компетентните съдилища, е необходимо да се положат допълнителни усилия за изясняване на съдържанието на някои формални изисквания, за да се гарантира тяхното ясно и предвидимо прилагане и  прикани българските власти да предоставят възможно най-скоро информация за всички оставащи въпроси. Разглеждането на тази група от дела ще продължи на заседанието му през  септември 2019 г.

6.2. Предприети мерки.

Като позитивно развитие по случая в по-общ контекст може да се отчете проведената през 2016 г. законодателна реформа в ЗЮЛНЦ (в сила от 1 януари 2018 г.), която предвиди опростена административна процедура за регистрация на юридическите лица с нестопанска цел и преминаването на тези производства към Агенция по вписванията, подобно на търговските дружества. Новите разпоредби съдържат конкретни правила, целящи да гарантират безпристрастността и обективността на процеса на регистрация. 

Съгласно член 2 от ЗЮЛНЦ сдруженията могат свободно да избират своите цели. В случай че не са представени определени документи, заявителят ще получи указания за допълване на искането си. Ако след период от три дни заявлението все още е непълно, то следва да бъде отхвърлено. Заявителят обаче има право да внесе ново искане, като използва вече предоставените документи в предишна процедура. В случай на отказ за регистриране на ЮЛНЦ, заявителят може да подаде жалба до районния съд в седемдневен срок. Жалбата се разглежда в закрито заседание и решението може да се обжалва пред съответния апелативен съд, чието решение е окончателно. Решението на Агенцията по вписванията да регистрира сдружение не подлежи на обжалване.

6.3. Необходими допълнителни мерки

Пред България продължава да стои задачата да се очертае точният обхват  на разглеждането на молбите за регистрация, тъй като съгласно чл. 21 от ЗТРРЮЛНЦ  Агенцията също "проверява законосъобразността на обстоятелствата, които подлежат на регистрация". Следва да се изясни как ще се извършва проверката на целите на едно сдружение и на средствата за постигането им и дали ще бъдат преодолени недостатъците по отказите за регистрация, констатирани от ЕСПЧ. В тази връзка предстои подготвянето на общи инструкции за длъжностните лица на Агенцията по вписвания, които да конкретизират изискванията на чл. 11 от Конвенцията, що се отнася до прегледа на целите на сдруженията и средствата за тяхното постигане, както и относно прилагането на формалните изисквания. Обсъжда се възможността за осъществяване на работна среща с представители на Агенцията и дирекция ППРБЕСПЧ за повишаване на осведомеността и осигуряване на правилното функциониране на регистрационната процедура за сдружения.

7. Група „Станев срещу България“ 

7.1. Обща информация.

Групата включва две дела, по които са установени нарушения на чл. 3, 5, 6 и 13 от Конвенцията във връзка с правния статут и правата на лица с интелектуални дефицити. Случаите се отнасят до незаконно настаняване на лица, поставени под ограничено запрещение поради психично заболяване, в социален дом, квалифицирано от Съда като лишаване от свобода поради участието на властите в това настаняване, ограничителния режим в дома, липсата на съгласие от страна на жалбоподателя и продължителността на мярката; липса на средство, което да позволява на жалбоподателите да оспорят законността на настаняването им в дома; липса на право на обезщетение за намерените нарушения; нечовешки и унизителни условия на задържане в дома между 2002 и 2009 и липса на вътрешноправно средство за защита; нарушение на правото на жалбоподателите (ограничено запретени) на достъп до съд поради невъзможността да поискат в лично качество отмяна на запрещението.

7.2. Предприети действия

С приетите законови промени в чл. 340, ал. 2 ГПК ( ДВ, бр. № 86/27.10.2017 г.) беше осигурен пряк достъп до съд на поставени под ограничено запрещение лица, за да могат самостоятелно да сезират съдилищата с иск за отмяна на запрещението. 

През юни 2017 г. Комитетът на министрите прие решение, в което се посочва, че законовите промени в Закона за социалното подпомагане от януари 2016 г., въвеждат всички изискуеми гаранции в сферата на доброволно настаняване в специализирана институция на лица, поставени под пълно запрещение.

7.3. Необходими допълнителни мерки. 

7.3.1. Създаване на ред, по който ще бъде изследвана способността на поставените под ограничено запрещение лица да дадат съгласие за настаняването им в специализирана институция. 

По отношение на ограничено запретените лица е приложим общият принцип на ЗСП, че социалните услуги се предоставят съобразно личния избор, желания и предпочитания на лицето и спрямо тях не се предвижда настаняване по съдебен ред. С промените в законодателството (чл. 40в ППЗСП) се въведе изискването мултидисциплинарен екип с участието на лицето да изготвя индивидуална оценка на потребностите от подкрепа и индивидуален план за ползването на социални услуги. Съгласно чл. 91, ал. 3 от ЗСУ (Oбн., ДВ, бр. 24 от 22.03.2019 г., в сила от 1.01.2020 г.) Дирекция "Социално подпомагане" може да изисква подкрепа от доставчици на социални услуги за изследване желанията на лицата, поставени под запрещение. 

7.3.2. Въвеждане на допълнителни гаранции при временното настаняване по административен ред, тъй като лицето, поставено под пълно запрещение, не е легитимирано директно да оспорва пред съд заповедта за настаняване без съгласието на настойника. 

Властите следва да изяснят също така каква е приложимата процедура, в случай на настаняване в специализирана институция на лица, които не са в състояние да изразяват волята си. Съгласно чл. 96, ал. 1 ЗСУ временно настаняване по административен ред се извършва до произнасяне на съда, в случай че няма друга възможност за полагане на грижи за лицето. Последното се извършва от директора на дирекция „Социално подпомагане“ само по отношение на лица, поставени под пълно запрещение при условията на чл. 96, ал. 2 ЗСУ, т.е. въз основа на писмено декларирано желание от лицето и становище на настойника. Посочените разпоредби, макар да влизат в сила от 1 януари 2020 г. възпроизвеждат съответните законови текстове на ЗСП, които вече бяха предмет на критика от Комитета на министрите, тъй като не предоставят достатъчно гаранции по отношение временното настаняване по административен ред. 

По-конкретно, според действащото законодателство засегнатото лице не е легитимирано директно да обжалва тази заповед пред административния съд, без съгласието на настойника си, като преди това следва да оспори същата и по административен ред. Дори и временното настаняване по административен ред да се обяснява с доброволния му характер (изразено желание от лицето), то, изглежда, ЗСУ не предвижда възможността лице, поставено под пълно запрещение, да може да напусне специализирана институция без наличието на решение, прекратяващо настаняването. Необходимостта от въвеждане на допълнителни гаранции при настаняване по административен ред беше изложена в справка за съответствие с Конвенцията по чл. 28, ал. 3 от ЗНА по проекта на ЗСУ, изготвена през 2018 г., като бяха дадени бележки за привеждане на законопроекта в съответствие с препоръките на Комитета на министрите. Те не бяха отразени в окончателния вариант на закона.

7.3.3. Допълнителни мерки, отнасящи се до осигуряване пряк достъп до съд на лица, поставени под ограничено запрещение, с оглед разглеждане на тяхно искане за прекратяване на настаняването им в специализирана институция. 

В случай, че мнението на съответното лице не бъде взето предвид и престоят му специализираната институция не бъде прекратен, то следва да има на свое разположение правно средство за защита, което да съответства на изискванията на чл. 5 § 4 от Конвенцията, а именно, на равни интервали от време да инициира процедура по преразглеждане на необходимостта от продължаване на настаняването. Друга възможност е лицето да има пряк достъп до съд, за да може да оспори продължаващото настаняване. Новоприетият ЗСУ не съобразява тези изисквания, които също бяха изложени с визираната по-горе справка за съответствие по чл. 28, ал. 3 ЗНА.

7.3.4. Подобряване на битовите условия в социалните домове. 

КМ осъществява мониторинг по отношение на механизмите конкретно лице да постигне подобряване на социално-битовите условия, при които същото е настанено в специализирана институция. МТСП предостави информация, че за подобряването на социалната инфраструктура и социалните услуги от резидентен тип се осигуряват финансови средства по редица програми и проекти. Следва да се предприемат и допълнителни мерки, за да се гарантира ефективността на компенсаторното средство, предвидено в ЗОДОВ.

8. Решение „Кулински и Събев срещу България“ 

8.1. Обща информация

Жалбоподателите по това дело, които изтърпяват наказания лишаване от свобода, се оплакват, че отнемането на активното им избирателно право, на основание наложеното им наказание, е извършено в нарушение на правото им да упражнят правото си на глас, по смисъла на  чл. 3 от Протокол № 1 към Конвенцията. В постановеното решение ЕСПЧ приема, че когато отнемането на избирателното право се прилага автоматично спрямо определена група осъдени лица, без да се провежда диференциация в зависимост от тежестта на извършените престъпления или размера на наложеното наказание лишаване от свобода, то не е съвместимо с чл. 3, Протокол № 1 към Конвенцията. 

8.2. Необходими мерки.

Жалбоподателите са били лишени от право на глас по силата на чл. 42, ал. 1 от Конституцията на Република България, което предполага изменение на съответната конституционна норма. С оглед изясняване на по-нататъшните действия по изпълнение на решението проблемът беше отнесен до правната комисия на 43-то Народно събрание, както и до Централната избирателна комисия. В началото на 2018 г. е изискано становище и от 44-то Народното събрание. До момента в Министерство на правосъдието няма постъпил отговор.

9. Решение „Международна банка за търговия и развитие срещу България“

9.1. Обща информация.

Предмет на засилено наблюдение от Комитета на министрите по горепосоченото решение е проблематика, свързана с правото на собственост и правото на справедлив процес. ЕСПЧ установява нарушение на чл. 1 от Протокол 1 към Конвенцията по отношение отнемането на банковия лиценз на банката-жалбоподател.  Налице е и нарушение на правото на справедлив съдебен процес по чл. 6 от Конвенцията в две отношения: а) липсата на надлежно процесуално представителство на банката в рамките на производство по несъстоятелност, образувано по молба на БНБ и б) отказът на СГС да преразгледа решението на БНБ, че банката се намира в състояние на неплатежоспособност. 

Съгласно чл. 151, ал. 3 от Закона за кредитните институции ("ЗКИ"), решението на БНБ за отнемане на лиценза на банка подлежи на съдебен контрол. Така предоставеният достъп до съд обаче не отговаря на изискванията на чл. 6 от Конвенцията, защото банката може да обжалва съответното решение само чрез квесторите, които са назначени и, съответно, зависими от БНБ. В практиката си ВАС  приема, че нито акционерите, действащи за собствена сметка, нито ръководството на банката (лишено от правомощията си) са активно легитимирани да оспорят решението на БНБ за отнемане лиценза на банката. Следователно, макар законодателството да предвижда възможност за оспорване по съдебен ред на решението на БНБ за отнемане на лиценз на банка, тесният кръг на активно легитимираните да обжалват, повдига въпроси относно практическата ефективност на този съдебен контрол.   

С решение на Управителния си съвет БНБ може да отнеме лиценза на кредитна институция (чл. 36 от ЗКИ) и да поиска откриване на производство по несъстоятелност. Правомощията на ръководните органи на банката автоматично се преустановяват, като същите се заменят с квестори, назначавани и освобождавани от БНБ. По време на откриването на производство по несъстоятелност банката е представлявана или от квесторите, или от временни синдици. Съгласно чл. 12, ал. 2 и чл. 12а, ал. 3 от Закона за банковата несъстоятелност ("ЗБН") временните синдици се назначават и освобождават от съда по предложение на Фонда за гарантиране на влоговете. Съобразно чл. 11, ал. 4 ЗБН акционерите, които притежават повече от пет на сто от акциите, имат право да участват в производството по откриване на несъстоятелност. Съгласно чл. 16, ал. 1 от ЗБН право на жалба срещу решението за откриване на производство по несъстоятелност имат квесторите или временните синдици на банката и БНБ, а право на протест -  прокурорът.

Както към момента на настъпване на фактите по това дело, така и понастоящем разпоредбите относно представителството на банка в производството по несъстоятелност, не отговарят на изискванията на чл. 6 от Конвенцията, защото синдиците и квесторите представляващи банката, са зависими от БНБ. Поради това с решение от юни 2018 г. КМ отново прикани властите да приемат законодателни мерки, регламентиращи независимото представителство на банката в производството по несъстоятелност в съответствие с Конвенцията.

9.2. Необходими мерки.

С предишните пет доклада на министъра на правосъдието беше посочена необходимостта от предприемане на законодателни изменения, които да гарантират участието на акционерите в производството по обжалване на акта за отнемане на лиценза, и мерки, свързани с независимото представителство на банката в производството. 

9.3. Предприети действия

В началото на 2018 г. министърът на правосъдието отправи конкретно предложение до министъра на финансите за сформиране на междуведомствена работна група за изготвяне на анализ и евентуална законодателна промяна, по което не постъпи отговор. През юни 2018 г. решението на КМ беше изпратено на вниманието на министъра на финансите, с отправено повторно предложение за създаване на междуведомствена работна група за изготвяне на анализ и законови промени в ЗКИ и ЗБН, с оглед изпълнение на разглежданото решение.

Със заповед № ЗМФ-1163/10.12.2018 на министъра на финансите беше създадена работна група с мандат обсъждане и подготовка на законовите разпоредби във връзка с въвеждане на Директива (ЕС) 2017/2399 на ЕП и на Съвета и обсъждане на въпросите, свързани с решението на Комитета на министрите. В рамките на работната група бяха представени конкретни законови текстове, които да послужат като основа за евентуална дискусия. Дирекция ППРБЕСПЧ представи информация на работната група относно взети мерки от Франция и Чехия във връзка с изпълнение на сходни дела. 

Изготвеният проект на ЗИД на ЗБН отрази само измененията, необходими за транспониране на горепосочената директива. В рамките на процедурата по чл. 28, ал. 3 ЗНА беше представена справка за съответствие на проекта на ЗИД на ЗБН, като беше изразено становище, че невключването на законовите изменения в изпълнение на горецитираното решение на ЕСПЧ ще продължава да създава нормативни предпоставки за противоречие с Конвенцията и с практиката на Съда. 

10. Решение „Ненчева и други срещу България“ 

10.1. Обща информация.

Делото се отнася до смъртта на 15 деца и младежи, настъпила през зимата на 1996-97 г. в Дом за деца с умствени увреждания в село Джурково. През този период България се намира в тежка икономическа криза и условията на живот в дома са били изключително лоши (липса на храна, лекарства, медицински грижи, облекло или отопление). ЕСПЧ констатира, че компетентните органи, с изключение на самите служители в дома, не са предприели своевременни, конкретни и достатъчни мерки, за да предотвратят смъртта на децата, въпреки че са имали ясна представа за реалната опасност за здравето им три месеца преди настъпването на първия смъртен случай. Съдът установява, че разследването на събитията не е било в достатъчна степен цялостно и не е отговаряло на изискванията за усърдие и бързина. Не са били предприети действия за изясняване на евентуалната отговорност на държавните служители, които не са полагали пряко грижи за децата, но са отговаряли за подсигуряването на необходимите средства за физическото им оцеляване. Съдът приема, че държавата не е изпълнила своето задължение да защити живота на децата с увреждания, както и не е приложила адекватни процедурни механизми, за да се изяснят трагичните събития по случая (нарушение на член 2 от Конвенцията). 

10.2. Предприети мерки. 

Материалните условия на живот на децата с увреждания са се подобрили след закриването на старите социални домове и откриването на нови центрове за настаняване от семеен тип, предоставящи грижа в среда, близка до семейната, както и необходимата медицинска помощ. 

Съгласно нормата на чл. 46 и чл. 243, ал. 10 НПК постановлението за прекратяване на наказателното производство, което не е било обжалвано от наследниците на пострадалия, може служебно да бъде отменено от прокурор от горестоящата прокуратура. Отмяната може да се извърши в срок до две години, когато производството е образувано за тежко престъпление, и в срок до една година – в останалите случаи. След изтичането на този срок в изключителни случаи може да го отмени главният прокурор. От страна на прокуратурата са предприети вътрешно-организационни мерки, за да може този инструмент да бъде използван ефикасно. По разпореждане на Главния прокурор от 29.06.2018 г. е предприето установяване на случаите на починали деца, настанени в институции, с привеждане в известност чрез Унифицираната информационна система (УИС) на Прокуратурата на Република България на образуваните преписки и досъдебни производства и начина на реакция или липсата на такава от страна на прокуратурата. Идентификацията в УИС на преписките и досъдебните производства, образувани в случаите на смърт на дете в институция, ще даде възможност тези случаи да бъдат приоритизирани, респективно да бъде преценена необходимостта от ангажиране на горестоящата прокуратура чрез осъществяване на специален надзор над разследването или чрез служебен контрол върху актовете на прокурорите от по-ниската по степен прокуратура. Подобен подход би гарантирал пълнотата на разследване, включително и изследването на наличие на данни за престъпления, извършени от длъжностни лица, отговорни за управлението или контрола на центровете за настаняване.

10.3. Необходими мерки

Мерките, които все още не са изпълнени, касаят създаването на гаранции, че децата с увреждания, настанени извън техните семейства, се ползват от независимо представителство, което им позволява оплакванията, свързани с тяхното здраве и лечение, да се разгледат от съд или друг независим орган. В тази връзка в рамките на предстоящ проект по Норвежкия финансов механизъм през 2019 г. дирекция ППРБЕСПЧ планира изработването от експерти в областта на План за действие за преодоляването на горепосочените проблеми. Той следва да предвижда конкретни стъпки, които да гарантират независимо представителство на деца с увреждания пред институциите. Следва да бъдат препоръчани и подходящи законодателни мерки. Планът за действие ще бъде представен на кръгла маса, на която ще се идентифицират най-добрите мерки за осъществяването му. 

ІІІ. ОСНОВНИ РЕШЕНИЯ В СТАНДАРТНА ПРОЦЕДУРА ЗА НАБЛЮДЕНИЕ, ИЗИСКВАЩИ ЗАКОНОДАТЕЛНИ ПРОМЕНИ

По-долу са представени най-сериозните проблеми, които са констатирани в осъдителните решения на ЕСПЧ срещу България, класифицирани в стандартна процедура за наблюдение. В някои свои части докладът повтаря констатациите от докладите от 2013 г., 2014 г., 2015 г., 2016 г. и 2017 г., тъй като проблемите са запазили своята актуалност. 

1. НАСТАНЯВАНЕ В ДОМОВЕ НА МАЛОЛЕТНИ И НЕПЪЛНОЛЕТНИ ЛИЦА 

1.1. Обща информация.

В решението „А. и други срещу България“ и „И.П. срещу България“ ЕСПЧ намери нарушения на чл. 5 § 4 от Конвенцията поради несъвършенства в уредбата на Закона за противообществените прояви на малолетни и непълнолетни ("ЗБППМН"). Той установява, че престоят в домовете за временно настаняване не може да бъде повече от 15 дни, а престоят над 24 часа се разрешава от прокурор. В изключителни случаи с разрешение на съответния прокурор, срокът на престоя в дома може да бъде продължен до 2 месеца. ЗБППМН не предвижда възможност за съдебен контрол на законността на настаняването, поради което процедурата е в нарушение на изискванията на Конвенцията.  Решението „Д.Л. срещу България“ се отнася до липсата на периодичен съдебен контрол на задържането на малолетно или непълнолетно лице във възпитателно училище-интернат, както и невъзможността задържаното лице да се обърне директно към съд с искане за промяна на мярката. 

1.2. Необходими мерки. 

На основание горецитираните решения възниква необходимост от законодателна промяна в две насоки: 1) предвиждане на съдебен контрол при настаняване в Дом за временно настаняване на малолетни и непълнолетни и 2) предвиждане на периодичен и автоматичен съдебен контрол при продължително настаняване във възпитателно училище-интернат. 

1.3. Предприети действия

През 2016 г. в Министерство на правосъдието беше изготвен проект на Закон за отклоняване от наказателно производство и налагане на възпитателни мерки на непълнолетни лица (ЗОНПНВМНЛ). Проектът предвиждаше, освен цялостно преуреждане на материята на непълнолетните закононарушители,  изменение в Закона за МВР и включване на текст, който регламентира възможност за обжалване пред съд на настаняването в Дом за временно настаняване, както и нова уредба на контрола на настаняването във ВУИ. Законопроектът обаче беше подложен на редица критики от ангажираните институции, организации и лица във връзка с други негови текстове. 

В началото на 2018 г., проектът беше поставен на ново обсъждане.  В хода му постъпиха многобройни становища на различни ведомства и неправителствени организации, много от които негативни и се наложи проектозаконът да претърпи сериозни промени, тъй като проблематични и непълни се оказаха много от предложените разпоредби, включително и цялостната концепция и обхвата му. 

В края на 2018 г. в Министерство на правосъдието е създадена междуведомствена работна група, в която участват представители на различни ангажирани с проблемите на непълнолетните правонарушители институции, неправителствени организации и др. Понастоящем групата работи в насока изготвяне на нов законопроект, уреждащ тази материя. Все още обаче по законопроекта са налице съществени спорни въпроси, по-специално стои проблемът за мерките относно малолетни лица, извършили противообществени прояви и/или престъпления и къде следва да бъдат уредени те – в новия закон, или в Закона за закрила на детето.

По устно разпореждане на министъра на правосъдието е създадена и друга междуведомствена работна група в по-тесен състав, която заседава ежеседмично и работи регулярно в насока сближаване на позициите с тези на МТСП, като резултатите от нейната дейност ще бъдат предоставени на основната работна група за финализиране на проекта.

2. НАКАЗАТЕЛНОПРАВНИ ПРОБЛЕМИ (НАРУШЕНИЯ НА ЧЛ. 5, 8, 13)

2.1. Претърсване и изземване. 

2.1.1. Решенията по делата „Илия Стефанов срещу България“ и „Пеев срещу България“ се отнасят до непропорционалното претърсване на офиса на жалбоподателя по първото дело (въз основа на издадено от съд разрешение), както и до незаконното претърсване на офиса на втория жалбоподател и липсата на ефективно вътрешноправно средство за преценка на законосъобразността на действията по претърсване и изземване и за присъждане на обезщетение. 

2.1.2. Решенията по делата „Гуцанови срещу България“ и „Преждарови срещу България“ касаят неефективния и формален съдебен контрол на действията по претърсване и изземване (извършени без предварително разрешение от съдия) и липсата на достатъчно гаранции в националното право в тази връзка. 

Препоръчително е: 1) да се направят законодателни промени, с които да се очертае обхватът на съдебния контрол, тоест какво конкретно следва да преценява съдът, когато упражнява предварителен или последващ контрол на действието, и 2) да се предвиди вътрешноправно средство за защита посредством законодателна промяна или промяна в съдебната практика, което да позволява на лица в сходно на жалбоподателите положение да обжалват действията по претърсването (виж решението по делото Посевини срещу България). 

През 2018 г. беше направено проучване на съдебната практика по чл. 49 от ЗЗД и се установи, че изглежда няма пречка едно лице да търси обезщетение за вреди от незаконосъобразно или непропорционално проведено претърсване и изземване. Все пак, с оглед осъдителните решения на ЕСПЧ, би било добре да се анализира и възможността за законодателни промени, най-вече в специалния закон (ЗОДОВ).

2.2. Мярка за неотклонение задържане под стража

2.2.1. Решението по делото „Светослав Димитров срещу България” касае специфична хипотеза, а именно, незаконност на задържането на жалбоподателя поради липсата на яснота в националното законодателство относно съотношението между предварителното задържане и изпълнението на наказанието лишаване от свобода, когато те текат паралелно, и липсата на съдебен контрол по този въпрос. 

Според § 1, ал. 5 на ДР на ЗИНЗС, ако „в затвора или в поправителния дом се получи за изпълнение влязла в сила присъда по друго дело с наложено наказание лишаване от свобода по отношение на лице, задържано с мярка за неотклонение, изпълнението на присъдата започва от датата на получаването й“. Тази разпоредба по принцип би трябвало да внесе яснота относно случаите, в които прокурорът не е поискал изрично спиране на предварителното задържане, след като задържаният е започнал да изтърпява наказанието лишаване от свобода. При все това, изглежда е необходима разпоредба, която да урежда съдебен контрол при спор правилно ли е приспаднат периодът на предварителното задържане от периода на наказанието лишаване от свобода (приспадане, съгласно чл. 59, ал. 1 от НК), тъй като чл. 417 от НПК дава специфични правомощия на прокурора в тази област. Препоръчително е да се направят законодателни промени, с които да се предвиди възможност за съдебен контрол на решенията на прокурора, отнасящи се до прилагането на чл. 59, ал. 1 от НК.

2.2.2. Друга сходна хипотеза, при която е бил установен проблем поради липсата на съдебен контрол на задържане в случаи на спор относно това изтекла ли е давността за изпълнение на наказанието лишаване от свобода, се е развила и по делото „Стоичков срещу България“ (незаконно задържане за изпълнение на наказание лишаване от свобода след проведено задочно производство). Препоръчително е да се направят изменения в националното законодателство/съдебна практика, които да позволят съдебен контрол в подобни ситуации.

2.3. Разпореждане с веществени доказателства и други вещноправни въпроси в наказателното производство.

2.3.1. Проблем по Конвенцията поставя и решението по делото „Димитър Кръстев срещу България“. ЕСПЧ намира нарушение на чл. 6 § 1 от Конвенцията, тъй като съдът, който се произнася по реда на чл. 243, ал. 4 и ал. 5 НПК относно разпореждането с веществените доказателства, не може да проведе открито заседание и да събере нови доказателства, въпреки че се произнася по едно гражданско право, каквото е твърдяното право на собственост върху веществени доказателства.

2.3.2. Сходен проблем поставя и делото Юнспет Пакет Сервисъ (Ünsped Paket Servisi San. VE Tic. A.Ş.) срещу България, по което ЕСПЧ приема, че е налице непропорционална намеса в правото на собственост на дружеството - жалбоподател, защото по българското право то няма възможност да оспори ефективно отнемането в полза на държавата на камион, с който са били превозвани наркотици, при положение, че не е имало данни по делото, показващи че дружеството е отговорно за пренасянето на наркотиците. От една страна, чл. 242, ал. 8 от Наказателния кодекс не дава възможност на съда да прецени поведението на собственика на вещта, а само съотношението между стойността на вещта и тежестта на престъплението. От друга страна, НПК не дава възможност на собственика да представи своите възражения в наказателното производството. Решението е разпространено от заместник-председателя на ВКС до съответните съдилища с инструкции при гледане на подобни дела винаги да се взема предвид пропорционалността между стойността на имуществото и сериозността на престъплението. Към момента се обсъжда необходимостта от законодателни промени в този смисъл. Две нови жалби, касаещи същата хипотеза бяха комуникирани на правителството през 2018 г.

3. ГРАЖДАНСКОПРАВНИ ПРОБЛЕМИ (НАРУШЕНИЯ НА ЧЛ. 6 § 1 И ЧЛ. 8 ОТ КОНВЕНЦИЯТА)

3.1. Заплащане на съдебни такси от юридически лица

Проблемът е разгледан от ЕСПЧ по делото „Агромодел ООД и Миронов срещу България“. Решението по него установява нарушение на правото на достъп до съд на дружеството-жалбоподател за периода от 1997 до 2005 г. поради това, че то не могло да заплати съдебни такси поради липса на средства. Съдът е установил липса на гъвкавост в системата за плащане на съдебни такси и невъзможността за юридическо лице да иска освобождаване от такива. 

 Следва да се анализират допълнително възможности за предприемане на законодателни промени в ГПК с оглед редуциране на възможностите идентично нарушение да бъде повторено.

3.2. Засекретяване на съдебните решения на Върховния административен съд

Проблемът с липсата на публичност на съдебните решения на ВАС по гражданскоправни спорове, когато делата засягат класифицирана информация е посочен в решенията по „Фазлийски срещу България“ и „Николова и Вандова срещу България“. Той вече беше отбелязан и по-горе във връзка с изпълнението по групата дела “C.G. срещу България“, която се намира в засилена процедура по наблюдение.

С оглед позицията на ВАС и последното решение на Комитета на министрите по групата дела “C.G. срещу България“, през 2019 г. Министерство на правосъдието ще ангажира съответните институции за създаване на междуведомствена работна група, която да изработи необходимите промени в ЗЗКИ.

3.3. Припознаване и произход

3.3.1. В решението си по делото „Л.Д. и П.К. срещу България“ ЕСПЧ установява нарушение на чл. 8 от Конвенцията. Според Съда вътрешното законодателство не предвижда правната възможност предполагаемият биологичен баща на дете, чийто произход е установен чрез припознаване, да го оспори директно и да установи собственото си бащинство. Съдът констатира, че националните съдилища отхвърлят предявените искове само с мотива, че е извършено припознаване и че децата вече имат установен произход, без да разгледат индивидуалното положение на всеки един от заинтересованите лица, в т.ч. детето, майката, законния баща и предполагаемия баща. Според практиката на Съда абсолютната невъзможност за предполагаемия биологичен баща да установи своето бащинство с единствения аргумент, че вече друг мъж е припознал детето не съответства на разпоредбата на чл. 8 от Конвенцията. 

3.3.2. Делото „Докторов срещу България“ засяга иск с правно основание чл. 33, ал. 1 от Семейния кодекс (СК), (отм.) от бившия съпруг на майката, който оспорва бащинството върху дете, родено по време на брака, но след изтичането на предвидения за това едногодишен срок от раждането на детето. Съдилищата отхвърлят исковата претенция на жалбоподателя като недопустима, с мотива, че искът е предявен след изтичане на предвидения преклузивен срок. ЕСПЧ заключва, че е налице нарушение на чл. 8 от Конвенцията, защото макар и законовата регламентация, предвиждаща ограничение във времето за предявяване на иск по чл. 33, ал. 1 СК (отм.), да не е лишена от разумно основание или произволна, то не може да се счете за пропорционална, предвид особените интереси, които са заложени, както и стриктния подход при нейното прилагане. Според изводите на Съда невъзможността да бъде разгледан искът на жалбоподателя, както и да бъде съобразено индивидуалното му положение  с това на заинтересованите страни, съставлява непропорционална намеса, несъответстваща на преследваната легитимна цел и обосновава нарушение на чл. 8 от Конвенцията. Посочената по-горе разпоредба е възпроизведена в сега действащия чл. 62, ал. 1, изр. 2 СК, което налага необходимостта от законодателна промяна. 

Със Заповед № ЛС-13-92/25/07/2018 г. на министъра на правосъдието беше създадена междуведомствена работна група, със задача да изготви проект на Закон за изменение и допълнение на СК, така че да бъдат отразени промените за законодателството, произтичащи от горепосочените дела. С последваща Заповед  № ЛС-13-4/10/01/2019 г. беше разширен съставът на работната група и се удължи срокът за приключване на работата й. 

3.4. Изпълнение на съдебни решения от страна на държавата или държавни институции

Решението по делото Чорбов срещу България.се отнася до невъзможност на жалбоподателя да получи изпълнение на дължими по договор негови парични вземания към Министерството на земеделието. В него са установени нарушения на чл. 1 от Протокол № 1 и на чл. 13 от Конвенцията, тъй като жалбоподателят не е имал ефективно вътрешноправно средство за защита срещу забавеното изпълнение от страна на държавно учреждение.

В писмо от  24.09.2018 г. въз основа на анализ на съществуващата правна уредба в България, както и на практиката на ЕСПЧ по сходни български дела, отделът по изпълнение на решенията на ЕСПЧ направи препоръка да се прецени възможността за предприемане на конкретни законодателни мерки чрез промяна на чл. 304 и сл. от АПК. Тези разпоредби на кодекса предвиждат възможност и процедура за налагане на глоби от председателя на съответния съд в случаите, в които длъжностно лице не изпълни задължение, произтичащо от влязъл в сила съдебен акт. Препоръката се основава и на констатациите на Съда в предходно решение по делото Стоянов и Табаков срещу България, че механизъм за налагане на финансови санкции на компетентните длъжностни лица по принцип може да бъде ефективно вътрешноправно средство за защита, което да ги накара да се съобразят с подлежащо на изпълнение съдебно решение. Процедурата, предвидена в чл. 306 АПК обаче, не покрива изискванията на член 13 от Конвенцията, доколкото засегнатото от неизпълнението на съдебното решение лице не може да участва в производството по налагане на глобата след образуването му и не е легитимирано да обжалва евентуалния отказ на председателя на съответния съд да наложи глоба. Предвид това, Отделът по изпълнението на решенията на ЕСПЧ предлага българските власти да проучат възможността за законодателно изменение, което да направи средството по чл. 304  АПК ефективно по смисъла на член 13 от Конвенцията или да предложи други общи мерки по изпълнението.

С оглед на тази препоръка е предприет анализ на законодателството и съществуващата съдебна практиката по посочените разпоредби, за да се прецени възможността и ползата от евентуално изменение на чл. 304 и 306 АПК, така че да се даде възможност на страната, в чиято полза е постановено неизпълненото съдебно решение да участва в производството по налагане на глоба на компетентното длъжностно лице, включително и като получи право да обжалва отказа за налагане на такава по реда, предвиден в чл. 306 АПК.  

4. Решения по делата „„Стойне Христов срещу България“ и „Светлозар Петров срещу България“ 

Тези две дела касаят нарушения на правото на процес в разумен срок (чл. 6 от Конвенцията), като по тях се наблюдават последните оставащи общи мерки във връзка с претовареността на най-големите съдилища в България. Освен предоставянето на допълнителен персонал на претоварените съдилища, другите възможни подходи за действие се състоят в предприемане на организационни мерки и законодателни промени в подсъдността за някои видове дела. През 2018 г. бяха предприети мерки и в трите насоки

С измененията в ГПК от септември 2018 г. бяха въведени промени в подсъдността по редица дела. Общата подсъдност вече не важи за застрахователни и потребителски дела. Исковете на и срещу потребители (чл. 113 ГПК) вече се предявяват пред съда, в чийто район се намира настоящият адрес на потребителя, а при липса на такъв – по постоянния. При исковете срещу застрахователи увреденото лице вече има възможност да избира между три варианта – пред съда, в чийто район се намира настоящият му адрес, по постоянен адрес, или по местонастъпването на застрахователното събитие. С тази законодателна промяна се намалява сериозно свръхнатовареността на столичните съдилища, тъй като повечето застрахователни дружества, както и големите търговски дружества, са регистрирани в София, а отпада необходимостта исковете да се водят по седалище на ответника. 

В началото на 2018 г. пленумът на Висшия съдебен съвет прие Правила за изменение и допълнение на Правилника за администрацията на Прокуратурата на Република България. Основната цел на промените бе да се подобри организацията на нейната администрация и да се създадат предпоставки за повишаване на нейната ефективност при условията на реформиране на съдебната документация

Междувременно ВАС отправи искане до Конституционния съд да отмени задължението му да разглежда на първа инстанция дела, свързани с оспорване на актове на Министерския съвет и на министрите във връзка с високата натовареност на върховните магистрати. Това е реален проблем, който пряко засяга скоростта на правораздаване и усложнява правораздавателната дейност на ВАС.

Създадена е и работна група в Министерство на правосъдието за изготвяне на закон за изменение и допълнение на Наказателно-процесуалния кодекс и за разглеждане на възможната промяна в юрисдикцията на някои видове производства и други подходящи мерки за намаляване на тежестта върху определени съдилища. 

5. СВОБОДА НА МИСЪЛТА, СЪВЕСТТА И РЕЛИГИЯТА (ЧЛ. 9 ОТ КОНВЕНЦИЯТА) 

5.1. Нарушението, установено от ЕСПЧ в решението „Свети синод на Българската православна църква срещу България“, се отнася до неоправдана намеса от страна на държавата в организацията на Българската православна църква.

По отношение изпълнението на решението Съдът отбелязва, че "общите мерки в изпълнение на неговите [на ЕСПЧ] решения в този случай трябва да включва такова изменение в Закона за вероизповеданията от 2002 г., с което да се гарантира, че конфликтите относно ръководството на религиозните общности ще бъдат разрешавани от самите религиозни общности и че споровете, свързани с гражданскоправните последици от тези конфликти, ще се решават от съдилищата“

В същото време параграф 3 от преходните разпоредби на Закона за вероизповеданията от 2002 г. предвижда, че лицата, които към влизането на този закон в сила са се отделили от регистрирана религиозна институция в нарушение на утвърдения по установения ред неин устав, не могат да използват идентично наименование и да ползват или да се разпореждат с нейно имущество. Тази разпоредба е в противоречие с горепосочените решения на Съда, тъй като по същество съдържа изключване по силата на самия закон на някои лица от организационния живот на вероизповеданието, което е трудно да се съвмести със задължението на властите по силата на чл. 46 от Конвенцията да предприемат законодателни мерки, насочени към гарантиране, че лидерските конфликти в религиозните общности ще се решават от самата религиозна общност. Още повече, че съгласно чл.15, ал. 2 от Закона за вероизповеданията е недопустимо да съществува повече от едно юридическо лице като вероизповедание с едно и също наименование и седалище, т.е. параграф 3 отчасти ненужно повтаря чл. 15, ал. 2 от гореспоменатия закон.

През 2017 г. Дирекция ППРБЕСПЧ предложи на министъра на правосъдието съответните законодателни промени да бъдат включени в Законодателната програма на Министерския съвет за първото шестмесечие на 2018 г.

5.2. „Генов срещу България“, „Методиев срещу България“

Нарушението, установено от ЕСПЧ в решението „Генов срещу България“, се отнася до отказа на националните съдилища за вписване в регистъра на вероизповеданията на религиозна общност с наименование „Международно общество за Кришна съзнание – София, Надежда“ поради идентичност на наименованието и изповядване на еднакви религиозни ценности с друга вече регистрирана религиозна общност. ЕСПЧ е констатирал, че при конкретните обстоятелства на казуса са били допуснати нарушения на правата, визирани в чл. 9 от Конвенцията – право на свобода на мисълта, съвестта и религията, тълкуван в светлината на чл. 11– право на свобода на събранията и сдружаването. Според Съда посочените основания, а именно сходните вярвания, ритуали и наименования на двете споменати религиозни общности, не могат да обосноват отказа за регистрация като необходим в едно демократично общество.

Делото „Методиев и други срещу България“, се отнася до отказа на националните съдилища да регистрират религиозно сдружение с наименование „Мюсюлманска общност Ахмадия“ като вероизповедание по реда на Закона за вероизповеданията, поради изповядването на идентични религиозни ценности с вече регистрирани вероизповедания. В решението ЕСПЧ единодушно е приел, че българската държава е нарушила член 9, тълкуван в светлината на член 11, тъй като твърдяната липса на прецизност в изложението на верското убеждение и богослужебната практика в устава на общността-жалбоподател не би могла да обоснове отказа за регистрация и отказът не е бил „необходим в едно демократично общество“.

И в двата случая Съдът критикува факта, че националните съдилища тълкуват относимото законодателство като забрана за регистрация на религиозно сдружение със същите убеждения като тези на вече съществуващо сдружение.

6. НАРУШЕНИЯ НА СВОБОДАТА НА ИЗРАЗЯВАНЕ (ЧЛ. 10 ОТ КОНВЕНЦИЯТА)

В практиката си по дела срещу България ЕСПЧ неколкократно установява нарушения на свободата на изразяване, прокламирана в чл. 10 от Конвенцията. Осъдителните решения могат да бъдат обособени в две групи. 

6.1. Първата група обхваща решенията по делата Божков срещу България и Касабова срещу България, касаещи двама журналисти, осъдени от длъжностни лица за клевета. Съдът намира нарушение на чл. 10, защото санкциите, наложени на жалбоподателите от националния съд, са непропорционални. Обръща се особено внимание на несъразмерността на присъдената цялостна сума (наложените глоби заедно с обезщетенията за неимуществени вреди), която жалбоподателите е трябвало да заплатят, като тя е определена като „далеч по-важен фактор от гледна точка на възможното обезкуражаващо въздействие на съдебното производство върху нея и другите журналисти“. В решенията ЕСПЧ критикува наличието на квалифициращ състав на клеветата, когато тя е насочена срещу длъжностни лица.

Към тази група се включва и решението по „Кържев срещу България“, където ЕСПЧ установява нарушение по Конвенцията във връзка с факта, че националният съд не е направил преценка за пропорционалност между важността на повдигнатия от жалбоподателя обществен дебат относно дейността на прокуратурата и накърнения личен интерес на обидените прокурори.

6.2. Втората група осъдителни решения по чл. 10 се свързва с друга негативна тенденция във връзка с правната уредба и прилагането на института на клеветата. Тя се изразява в големия брой частни наказателни дела за клевета срещу граждани, заведени от длъжностни лица след подадени жалби и сигнали срещу последните за нарушения при и по повод изпълнение на службата им. На 12 юли 2016 г. бяха постановени решенията на ЕСПЧ по Маринова и други срещу България и Здравко Станев срещу България, които касаят пет такива случая. В тях Съдът постановява, че присъдите срещу жалбоподателите са непропорционални, тъй като границите на приемлива критика по отношение на държавни служители са по-широки от тези, приложими спрямо частни лица; жалбоподателите са упражнили правото си да подадат сигнал за нередности в поведението на държавни служители до компетентен орган; твърденията на жалбоподателите не са били направени публично; наложените глоби заедно с присъдените обезщетения за неимуществени вреди представляват несъразмерно сериозна тежест за жалбоподателите. 

Във връзка с изпълнението на горепосочените осъдителни решения в началото на 2018 г. в Министерство на правосъдието беше създадена работна група, която изработи закон за изменение и допълнение на НК, с който се променят минималните размери на глобите, налагани по чл. 146-148а НК (за да се даде възможност на съда да извършва преценка за пропорционалност), премахва се квалифицираният състав за клевета на длъжностни лица по чл. 148, ал. 1, т. 3 и се отменя забраната за прилагане на чл. 78а, когато престъпленията обида и клевета са извършени срещу орган на власт. Работната група приключи работата си в края на 2018 г., като проектът беше представен на заседание на Съвета по съдебна реформа през декември. Очаква се в близките месеци той да бъде поставен на обществено обсъждане.

7. ВЕЩНОПРАВНИ ВЪПРОСИ (НАРУШЕНИЯ НА ЧЛ. 1 ОТ ПРОТОКОЛ № 1 ОТ КОНВЕНЦИЯТА)

 Голяма група от решенията, подлежащи на изпълнение, засяга нарушения на член 1 от Протокол № 1, който защитава лицата срещу неоправдана намеса в мирното упражняване на правото им на собственост. Основната част от нарушенията по български дела се отнасят предимно до проблеми при прилагането на реституционното законодателство и отменения Закон за териториалното и селищно устройство („ЗТСУ“). По някои решения ЕСПЧ е дал конкретни указания на властите за създаване на възможности за защита срещу подобни нарушения на национално равнище.

7.1. Реституция 

Редица решения на ЕСПЧ засягат реституцията на земеделски земи и гори. Основният проблем по тези дела е забавянето на изпълнението или неизпълнението на актове на администрацията или съдебни решения, с които на жалбоподателите е възстановено правото на собственост върху земеделски земи и гори. В няколко свои решения Съдът е дал конкретни препоръки към България, а именно - въвеждане във вътрешното право на: 1) срокове за изпълнението на административните и съдебни решения на компетентните вътрешни органи, с които е възстановено правото на собственост върху земеделски земи и 2) средство за защита, даващо възможност на заинтересованите лица да получат обезщетение в случай на неспазване на същите тези срокове. 

Със Заповед № РД09-297/04.04.2018 г. на министъра на земеделието, храните и горите е създадена междуведомствена работна група е с представители на Министерството на земеделието, храните и горите ("МЗХГ"), Министерството на правосъдието, областни дирекции „Земеделие“ и Изпълнителна агенция по горите, за извършване на анализ и предлагане на мерки за приключване на реституционни производства, с оглед изпълнение на указанията на Съда за въвеждане във вътрешното право на срокове за приключване на реституционните процедури и средство за компенсация, когато срокът не е спазен.

В изпълнение на посочената заповед МЗХГ направи анализ на причините, довели до забавяне на реституционните производства и предложи законодателни мерки за приключване на поземлената реституция. С разпоредбата на Параграф 24 от ПЗР на проекта на Закон за собствеността, поземлените отношения и опазването на земеделските земи ("ЗСПООЗЗ") се предвижда въвеждане на двугодишен срок от влизане в сила на закона, в който собствениците/наследниците, за които правото на възстановяване е признато с влязло в сила административно или съдебно решение, да подават искане за установяване на границите до общинската служба по земеделие по местонахождение на имота. При неподаване на такова искане в указания срок имотите на собственици или техни наследници се разполагат служебно от общинската служба по земеделие, съобразно решението за признаване на правото на възстановяване на собствеността в съществуващи или възстановими стари реални граници по ред и условия, определени в Правилника за прилагане на ЗСПЗЗ. Съгласно решение на Народното събрание от 27.02.2019 г. проектът на закона ще бъде разгледан след декември 2019 г.

7.2. Непредоставяне на обезщетение за отчуждени имоти. 

Групата решения „Кирилова и други срещу България“, засягат проблеми, свързани с непредоставянето на съответни имоти или парично обезщетение за имоти, отчуждени по реда на ЗТСУ (отм.) през 80-те и 90-те години на миналия век. Мерките срещу подобни нарушения, предприети със законодателните изменения от 1996 г. и 1998 г., действат занапред и не обхващат заварените случаи, а както изглежда, все още има неприключени отчуждителни производства, започнали в края на 80те и началото на 90те години.

От 2015 г. Министерство на правосъдието събира и редовно обновява информация от общинските органи за висящите преписки с подобен предмет. Отбелязва се тенденция към намаляване на висящите случаи поради предприети от страна на отделни общини мерки. От друга страна, редица случаи не могат да бъдат решени по обективни причини. Предстои анализ на събраната информация и идентифициране на съответните мерки с оглед  приключване на тези преписки и при необходимост, предоставяне на съответно обезщетение. Следва да бъде анализирана и съответната правна рамка, за да се прецени дали същата способства за своевременно и справедливо приключване на тези преписки. 

7.3. Кражба на фирма 

Решението по делото „Шести май инженеринг и други” засяга проблем, свързан с така наречената „кражба на фирма“. По същество става дума за нарушение на правото на жалбоподателите на защита на собствеността поради намеса в дяловете им в дружество с ограничена отговорност със съдействието на съда по регистрацията. Впоследствие законодателството не е защитило ефективно жалбоподателите от последиците на тези решения поради липсата на адекватна процедура и невъзможност за прилагане на обезпечителни мерки. Това е позволило на частни лица чрез измама да поемат управлението на тяхното дружество. 

Понастоящем са въведени редица гаранции срещу подобни незаконосъобразни действия по регистрацията и вписването на обстоятелства по партидата на дружеството. ЗТРРЮЛНЦ  урежда регистрацията, воденето, съхраняването и достъпа до търговския регистър, който се води от Агенцията по вписванията към министъра на правосъдието и е публичен. Съгласно чл. 23 от ЗТРРЮЛНЦ, Агенцията по вписванията определя при първоначалното вписване в регистъра единен идентификационен код (ЕИК) и персонален идентификационен код (ПИК), които остават непроменени до заличаването на дружеството. Разпоредбата изрично предвижда в алинея 6, когато е посочен ЕИК, съдът, държавните органи, органите на местното самоуправление и местната администрация и лицата, на които е възложено упражняването на публична функция, организации, предоставящи обществени услуги, включително банките, да нямат право да изискват доказването на обстоятелства, вписани в търговския регистър и в регистъра на юридическите лица с нестопанска цел, и представянето на актове, обявени в търговския регистър. От 01.01.2015 г. Агенцията по вписванията предлага административна услуга, позволяваща известяване на потребителя чрез SMS на подлежащи на вписване обстоятелства по партидата на търговското дружество.

Чл. 309, ал. 3 и ал. 4 НК предвижда наказание лишаване от свобода за документно престъпление, извършено по отношение на права върху акции, дялове от търговско дружество или част, или цяло търговско предприятие като съвкупност от права, задължения и фактически отношения,. 

Очаква се в скоро време наблюдението по това дело да бъде прекратено.

7.4. Отнемане и увреждане на стоки от страна на данъчните власти 

Решението по делото „Патрикова срещу България” касае незаконното и произволно отнемане и увреждане на стоки на жалбоподателката от страна на данъчните власти, както и автоматичното и формалистично прилагане на националните разпоредби за отнемане в полза на държавата на стоки, за които се презюмира, че са изоставени. Разглежданата в решението правна уредба е отменена, като практиката по нея бе изследвана и анализирана.  През август 2018 г. Отделът по изпълнение на решенията на ЕСПЧ поиска изследване на практиката по новите разпоредби относно придобиването от държавата на изоставени стоки, заменили тези, обсъдени в решението на Съда. Понастоящем се събира информация за начина на тяхното приложение от администрацията и съдилищата.

7.5. Участие на трета заинтересована страна в административно-наказателното производство

Решението по делото „Микроинтелект ООД срещу България” засяга невъзможността на трето лице, собственик на вещите, да участва в административно-наказателно производство (по ЗАНН), водено срещу търговец-продавач на тези вещи. Според Съда липсата на активна процесуална легитимация на третата заинтересована страна да встъпи в съдебното производство по оспорване на процесната мярка е резултат от дефицит в националното законодателство. С този аргумент ЕСПЧ приема, че дружеството жалбоподател е поставено в положение, в което не разполага със средство за защита срещу необоснована намеса в правото на собственост. Невъзможността да оспори мерките на намеса в правата му е равносилна на липса на гаранции срещу произвол, с оглед на което ЕСПЧ приема, че е налице нарушение на чл.1 Протокол 1 към Конвенцията.

Във връзка с Решение № 69 на Министерски съвет от 5 февруари 2018 г. за одобряване на Доклад на междуведомствена работна група, съдържащ конкретни антикорупционни мерки в областта на контролната и административнонаказателната дейност на администрацията и възложен 6-месечен срок за провеждане на предварителни консултации за изменение и допълнение на ЗАНН, през април 2018 г. дирекция ППРБЕСПЧ направи предложение до съответната дирекция в Министерство на правосъдието за включване на изпълнението на горецитираното решение на ЕСПЧ в предварителните консултации, и по-конкретно на въпроса с липсата на активна процесуална легитимация на третата заинтересована страна да встъпи в административно-наказателно производство по реда на ЗАНН, когато са засегнати нейни имуществени права.

7.6. Отнемане в полза на държавата на недекларирани пред митническите власти суми

В решението по „Тогрул срещу България" ЕСПЧ приема, че българската държава е нарушила член 1 от Протокол № 1 към Конвенцията поради отнета в полза на държавата сума в размер на 208 500 евро вследствие извършено административно нарушение по чл. 11, ал. 3 от Валутния закон (недеклариране на сумата при преминаване на границата). За извършеното нарушение на жалбоподателя е наложено и наказание „глоба“ в размер на 3000 лв. Според Съда в Страсбург осъществената намеса в правото на мирното ползване на притежанията, която макар и да е предвидена в закона и да преследва легитимна цел в обществен интерес, не е пропорционална на преследваната цел.

ЕСПЧ посочва, че конфискуването на недекларираната сума има изключително и само наказателна цел, тъй като с него не се цели компенсирането на загуба, която държавата е понесла, а се дължи на закононарушението на жалбоподателя. Не се доказва, че е необходимо кумулирането на административната глоба с конфискуването на сто процента на недекларираната сума, за да се осигури възпиращото и наказателно действие на административното наказание и за да се предотвратят други нарушения на задължението за деклариране. Съдът прави извод, че конфискуването на сто процента на недекларираната сума, наложено на жалбоподателя заради неизпълнението на задължението да декларира парите, е непропорционално и му налага прекомерна тежест.

Решението предполага необходимост от извършване на законодателни промени.

8. ПРОБЛЕМИ, СВЪРЗАНИ С ИЗБИРАТЕЛНИТЕ ПРАВА НА ГРАЖДАНИТЕ 

8.1. С решение по делото „Риза и други срещу България“  ЕСПЧ намери, че поради установените пропуски във вътрешното право и липсата на възможност да се проведат нови частични избори, активното и пасивно избирателно право на жалбоподателите е нарушено. Основният проблем, установен в решението, е свързан с това, че Изборният кодекс не предвижда възможност за провеждане на нови частични избори само за отделни избирателни секции в случай на анулиране на изборните резултати от Конституционния съд. В началото на 2018 г. е изпратено поредно писмо до Народното събрание, с което е уведомено за проблема и необходимостта от законодателни промени в този смисъл. През юли 2018 г. е изпратено второ писмо до Народното събрание и до Централната избирателна комисия за преценяване на необходимостта от извършване на законодателни промени в Изборния кодекс, като се предвиди възможност в случай на анулиране на вота в една или повече избирателни секции да се проведат нови парламентарни избори за избирателната (избирателните) секция (секции), засегната (засегнати) от отмяната. Към датата на изготвяне на настоящия доклад в Министерство на правосъдието не е получено становище по проблема.

8.2. В решението по „Петков и други срещу България“ ЕСПЧ намери нарушение на правото на жалбоподателите на свободни избори, гарантирано по чл. 3 на Протокол № 1 и на правото им на ефективни средства за защита, гарантирано по чл. 13 от Конвенцията. Според Съда пропускът на ЦИК да възстанови жалбоподателите - кандидати в избирателните списъци за парламентарните избори през 2001 г., въпреки постановените в този смисъл и влезли в сила решения на ВАС, представлява нарушение на Конвенцията.  На второ място, жалбоподателите не са имали на разположение правно средство след изборите, чрез което да защитят правото си по чл. 3 от Протокол № 1, тъй като според вътрешното законодателство Конституционният съд не може да бъде сезиран с индивидуална жалба, а само чрез посочените в чл. 150, ал. 1 от Конституцията от 1991 г. органи. Следователно има и нарушение на чл. 13 от Конвенцията.

Препоръчително е да бъдат направени законодателни промени, като бъде определена една крайна дата преди изборния ден, която да преклудира възможността за оттегляне на кандидатурите на партиите и коалициите. За изпълнението на общите мерки по това дело се изисква кандидатите, които не са имали възможност да получат изпълнение на съдебни решения, постановени за тях преди изборите, да имат на разположение открита правна възможност пряко да инициират производства пред Конституционния съд, било в лично качество или по ред, който по друг начин би осигурил пряко иницииране на процедурата. Последното може да бъде постигнато с въвеждане в националното законодателство на задължение за главния прокурор или за други органи с право да сезират Конституционният съд по реда на чл. 150 от Конституцията, автоматично да отнесат въпроса пред Конституционния съд, в случаите, когато кандидат се оплаква от невъзможността за изпълнение на съдебно решение, което анулира неговото заличаване от кандидатска листа.

8.3. Нарушението по делото „Екогласност срещу България“ се отнася до непропорционалната намеса в правото на партията-жалбоподател да участва в изборите поради късното изменение на критериите за участие. (нарушение на чл. 3 от Протокол № 1). Съдът посочва, че въпреки че новите изисквания (представяне на изборен  депозит и списък с 5000 подписа на избиратели в тяхна подкрепа) не са проблематични сами по себе си, късното им въвеждане в законодателството (около месец преди крайния срок за регистрация на участниците) е нарушило изискването за стабилност на изборното законодателство. Съдът е припомнил в тази връзка, че Венецианската комисия е препоръчала в Кодекса за добри практики по избирателните въпроси такива основни елементи от избирателния закон да не се променят по-малко от една година преди изборите. 

Във връзка с изпълнението на горепосоченото осъдително решение, още през 2013 г. решението е изпратено до Народното събрание заедно с предложения за иницииране на законодателни промени в Изборния кодекс въз основа на заключенията от решението на ЕСПЧ. Такива към момента не са направени.

През април 2019 г. до различни български институции, участващи в процеса на подготовка на измененията в избирателното законодателство, е изпратен обстоен правен анализ относно изискванията на решението. Дирекция ППРБЕСПЧ е изготвила доклад за изпълнението на това решение до Комитета на министрите с предложение за закриване на наблюдението.

9. ПРАВО НА ОБРАЗОВАНИЕ (ЧЛ. 2 ОТ ПРОТОКОЛ № 1 КЪМ КОНВЕНЦИЯТА)

По делото „Пономарьови срещу България“  ЕСПЧ установява дискриминация по отношение на жалбоподателите (руски граждани) при упражняване на тяхното право на образование. Само въз основа на тяхната националност и имиграционен статут,  без  преценка на конкретните обстоятелства, в периода 2004-2006 г. те са били задължени да плащат училищни такси, за да им бъде позволено да продължат средното си образование в държавните училища в България (нарушение на чл. 14 във връзка с чл. 2 от Протокол № 1). ЕСПЧ подчертава, че държавата има правомощие да въвежда такси за средно образование, но това правомощие следва да бъде упражнявано при спазване на принципа за равно третиране, още повече, че тя е прогласила право на безплатно образование. Съдът заключава, че българските власти неоправдано са дискриминирали жалбоподателите в сравнение с техните връстници – български граждани или законно постоянно пребиваващи чужденци. 

Сега действащата нормативната база не съдържа разпоредби относно възможността за частично или цялостно освобождаване от заплащане на такси за обучение на определени чуждестранни лица, които са достигнали задължителната училищна (16 годишна) възраст и пребивават незаконно в България, ако техните специфични лични обстоятелства налагат такова освобождаване. В този смисъл трябва също да се отбележи, че Тарифата за таксите, които се събират  в системата на предучилищното и училищното образование, одобрена от Министерски съвет и влязла в сила на 15.09.2017 г. също не съдържа такива разпоредби. Необходимо е  въвеждането на допълнителна разпоредба, съгласно която компетентният орган да разполага с възможност за преценка дали да освобождава частично или изцяло от заплащане на такси за обучение определени чуждестранни лица, като се имат предвид техните специфични лични обстоятелства.

Министерство на образованието и науката многократно е уведомявано за необходимостта от законодателна промяна, включително и в началото на 2018 г. С писмо от април 2018 г. МОН изрази становище, че включването на разпоредби относно частичното или цялостно освобождаване от заплащане на такси на определени чуждестранни лица в Тарифата за таксите е неприемливо, тъй като задължението за заплащане на такса е уредено в Закона за училищното и предучилищно образование и уредбата не може да бъде дерогирана с подзаконов акт. МОН изрази готовност да анализира и обсъди исканото от ЕСПЧ законодателно изменение, след като му бъде предоставена по-подробна информация относно характеристиката на евентуални критерии за „лично положение“ с цел обосноваване на въвеждането на изключения в нормативната уредба, които да дават възможност за освобождаване от такси за обучение.

През м. март 2019 г. до МОН е изпратено ново писмо, в което са изброени критериите за „лично положение“, които да се вземат предвид при преценката, за да се ограничи рискът от произволни административни решения в сходни хипотези. 

Очаква се становище на МОН по случая. 

***

Останалите около 70 осъдителни решения, намиращи се в стандартна процедура за наблюдение от Комитета на министрите, представляват изолирани случаи, повтарящи се нарушения или такива, които не изискват законодателни мерки. По тях дирекция ППРБЕСПЧ към Министерство на правосъдието предоставя съответната информация на компетентните институции и им оказва съдействие за предприемането на необходимите индивидуални и общи мерки, като същевременно изготвя и представя плановете и докладите за действие пред Комитета на министрите. Очаква се около 20 от тях да бъдат закрити през 2019 г.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Настоящият доклад е изготвен с оглед задължението на министъра на правосъдието ежегодно да представя информация за изпълнението на решенията на ЕСПЧ срещу България. В доклада са посочени най-важните въпроси по изпълнението, а именно такива, които установяват системни или особено важни проблеми в националната правна система и изискват промени в законодателството или съдебната практика. Следва изрично да се отбележи, че изпълнението на решенията на Съда в Страсбург е задължение на държавата в лицето на всички нейни органи, а ефективността на предприетите мерки изисква активно сътрудничество между законодателна, изпълнителна и съдебна власт.

Предложеният проект на доклад не води до въздействие върху държавния бюджет. 

ДАНАИЛ КИРИЛОВ

Министър на правосъдието

Приложение № 1 към Шести обобщен годишен доклад

Приложение № 2 към Шести обобщен годишен доклад

<Доклад и две Приложения в един pdf файл