Препоръка CM/Rec(2014)7

на Комитета на министрите на държавите-членки

относно защитата на лицата, подаващи сигнал за нарушение

(Приета от Комитета на министрите на 30 април 2014 г.,

на 1198-то заседание на заместник-министрите

Комитетът на министрите, съгласно условията на чл. 15. б от Статута на Съвета на Европа,

Като припомня, че целта на Съвета на Европа е постигането на по-голямо единство между неговите членове, inter alia, за целите на защитата и реализацията на идеалите и принципите, които са тяхно общо наследство;

Като има предвид, че насърчаването на приемането на общи правила по правни въпроси може да допринесе за постигането на горепосочената цел;

Като потвърждава, че свободата на словото и правото да се търси и получава информация са от основно значение за функционирането на една истинска демокрация;

Като признава, че хората, които съобщават или разкриват информация за заплахи или увреждане на обществения интерес ("разобличители") могат да допринесат за засилване на прозрачността и демократичната отговорност;

Като има предвид, че подходящо отношение от страна на работодателите и държавните органи относно разкрития от обществен интерес, ще улесни предприемането на действия за отстраняване на откритите заплахи или вреди;

Като има предвид Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи (ETS № 5) и съответната съдебна практика на Европейския съд по правата на човека, по-специално във връзка с член 8 (зачитане на личния живот) и член 10 ( свобода на изразяване), както и Конвенцията за защита на лицата при автоматизираната обработка на лични данни (ETS № 108);

Като се има предвид Програмния съвет на Европа за действие срещу корупцията, Наказателната конвенция относно корупцията на Съвета на Европа (ETS №173) и Гражданската конвенция за корупцията на Съвета на Европа (ETS № 174) и, по-специално членове 22 и 9 от нея, както и работата, извършена от Групата държави срещу корупцията (GRECO);

Като има предвид Резолюция 1729 (2010) на Парламентарната асамблея, в която Асамблеята приканва държавите-членки да преразгледат своето законодателство относно защитата на лицата, подаващи сигнали като се вземат под внимание редица ръководни принципи;

Като има предвид сборника с най-добри практики и ръководни принципи за законодателството относно защитата на лицата, подаващи сигнали, изготвен от ОИСР по искане на лидерите на Г-20 в Сеул на тяхната Среща на върха през ноември 2010 г.;

Като има предвид, че е налице необходимост да се насърчи приемането от държавите-членки на национални рамки за защита на лицата, подаващи сигнали за нарушение на базата на набор от общи принципи,

Препоръчва държавите-членки да установят нормативна, институционална и съдебна рамка за защита на лица, които, в контекста на техните работни отношения, докладват или да разкриват информация за заплахи или увреждане на обществения интерес. За тази цел, в приложението към тази препоръка се посочват поредица от принципи за насочване на държавите-членки да преразглеждат своите национални закони или да въведат законови и подзаконови актове или да внесат на изменения, които са необходими и подходящи в контекста на своите правни системи.

При условие че трудовите отношения се регулират от колективни трудови договори, държавите-членки могат да приведат в действие настоящата препоръка и принципите, съдържащи се в приложението, в рамките на тези споразумения.

Приложение към Препоръка CM/Rec(2014)7

ПРИНЦИПИ

Определения

За целите на настоящата препоръка и нейните принципи:

a. "лице, подаващо сигнал за нарушение" означава всяко лице, което съобщава или разкрива информация за заплаха или увреждане на обществения интерес в контекста на своите работни отношения, независимо дали публичния или частния сектор;

б. "докладване или разкриване в интерес на обществото" означава докладването или за разкриването на информация за действия и бездействия, които представляват заплаха или увреждане на обществения интерес;

в "доклад" означава докладване, независимо дали пред вътрешен, в рамките на една организация или предприятие, или пред външен орган;

г. "разкриване" означава публично оповестяване на информация.

I. Материален обхват

1. Трябва да бъде проектирана и разработена национална нормативна, институционална и съдебна рамка, включваща, когато е целесъобразно, колективните трудови договори, за улесняване на доклади от обществен интерес и оповестявания чрез установяване на правила за защита на правата и интересите на лицата, подаващи сигнали за нарушения.

2. Въпреки, че държавите-членки трябва да определят какво стои зад понятието обществен интерес, за целите на прилагането на настоящите принципи, държавите-членки следва изрично да уточнят обхвата на националната рамка, която следва да включва пое: нарушения на закона и правата на човека, както и рисковете за общественото здраве и безопасността и за околната среда.

II. Персонален обхват

3. Персоналния обхват на националната рамка следва да обхваща всички лица, работещи в публичния или частния сектор, независимо от характера на работните им отношения и независимо дали са платени или не.

4. Националната рамка следва да включва и лица, чиито работни отношения са приключили и, по възможност, когато все още предстои да започнат в случаите, когато информацията относно заплаха или увреждане на обществения интерес е получена по време на процеса на набиране на персонал или друг етап на предварително договаряне.

5. Специална схема, или правила, включително изменени права и задължения, могат да се прилагат за информация, свързана с националната сигурност, отбраната, разузнаването, обществения ред или международните отношения на държавата.

6. Тези принципи не засягат утвърдени и признати правила, гарантиращи защитата на професионалната тайна.

III. Нормативна рамка

7. Нормативната рамка следва да съответства на цялостен и последователен подход за улесняване на докладването и разкриването на информация от обществен интерес.

8. Ограниченията и изключенията от правата и задълженията на всяко лице, по отношение на докладване и разкриване на информация от обществен интерес, не трябва да надхвърлят необходимото, и във всеки случай, не трябва да да бъдат такива, че да осуетяват целите на принципите, съдържащи се в настоящата препоръка.

9. Държавите-членки следва да гарантират, че е налице ефективен механизъм или механизми за предприемане на действия по докладите и разкриванията от обществен интерес.

10. Всяко лице, което е компрометирано, независимо дали пряко или косвено, чрез докладване или разкриване на неточна или подвеждаща информация, следва да запази протекцията и средствата за правна защита., достъпни за него или нея, в съответствие с правилата на общото законодателство.

11. Работодателят не трябва да бъде в състояние да се възползва от правните или договорните задължения на дадено лице, за да възпрепятства това лице да подаде доклад или да разкрие информация от обществен интерес или да го санкционира за това действие.

IV. Начини за докладване и разкриване на информация

12. Националната рамка следва да осигурява среда, която насърчава докладване или разкриване по открит начин. Лицата следва да се чувстват сигурни да повдигнат свободно опасения от обществен интерес.

13. Следва да бъдат въведени начини за докладване и разкриване от обществен интерес и тяхната употреба трябва да бъде улеснено чрез подходящи мерки.

14. Начините за докладване и разкриване включват:

- доклади в рамките на една организация или предприятие (включително към лица, определени да получават поверителни доклади);

- доклади до съответните държавни регулаторни органи, правоприлагащи органи и контролни органи;

- разкриване пред обществеността, например пред журналист или член на парламента.

Индивидуалните особености на всеки случай следва да определят най-подходящия начин.

15. Работодателите следва да бъдат насърчавани да въведат вътрешни процедури за докладване.

16. Работниците и техните представители трябва да бъдат консултирани относно предложенията за създаване на вътрешни процедури за докладване, ако това е целесъобразно.

17. Като общо правило, вътрешното докладване и докладването пред съответните държавни регулаторни органи, правоприлагащи органи и контролните органи следва да бъдат насърчавани.

V. Поверителност

18. Лицата, подаващи сигнали за нарушение следва да имат право на запазване тайната на самоличността, обект на гаранции за справедлив процес.

VI. Реакции относно докладването и разкриването

19. Доклади от обществен интерес и разкрития от лицата, подаващи сигнали, трябва да бъдат разследвани незабавно и, когато е уместно, резултатите следва да водят до ефективни и ефикасни действия на работодателя и съответния публичен регулаторен орган, агенция в областта на правоприлагането или надзорния орган.

20. Лице, което разкрива информация за нарушение чрез вътрешен доклад следва, като общо правило, да бъде информирано, от лицето, на което е направен доклада, относно действията, предприети в отговор на доклада.

VII. Защита срещу репресивни мерки

21. Лицата, подаващи сигнали трябва да бъдат защитени срещу репресивни мерки от всякакъв вид, независимо дали пряко или косвено, от техния работодател и от лица, работещи за или действащи от името на работодателя. Форми на такива репресивни мерки биха могли да включват уволнение, временно отстраняване от длъжност, понижаване, загуба на възможности за насърчаване, наказателни премествания и намаления в или удръжки от заплатите, тормоз или друга наказателно или дискриминационно третиране.

22. Правото на защита не трябва да бъде загубено единствено на базата, че лицето, направило доклада или разкриването е сгрешило с неговото подаване или че възприетата от него заплаха за обществения интерес, не се е осъществила, при условие че той или тя е имал основателни причини да вярват в коректността на информацията.

23. Лицето, което разкрива информация за нарушение следва да има право да подаде в съответните граждански, наказателни или административни производства, фактът, че докладът или разкриването се извършва в съответствие с националната рамка.

24. Когато работодателят е въвела система за вътрешно докладване, а лицето, подало сигнала е направило публично разкриване без да се е възползвал от системата, това може да бъде взето под внимание при вземането на решение относно средствата за защита, или нивото на защита по отношение на лицето, подало сигнала.

25. В съдебни производства, свързани с неправомерно действие, претърпяно от лицето, подаващо сигнал, и при условие, че то предостави достатъчно основания да се счита, че неправомерното действие е форма на отмъщение за неговия доклад или разкриване на информация, работодателят има задължението да докаже, че мотивацията на неправомерното действие не е отмъщение.

26. До приключване на гражданското производство, физически лица, които са били жертва за извършване доклад или разкриване на информация от общ интерес, следва да могат да се възползват от временните мерки, по-специално в случай на загуба на работа.

VIII. Съвет, осъзнаване и оценяване

27. Националната рамка би трябвало широко да бъде насърчавана, за да се развиват положителни нагласи сред широката общественост и професионалните кръгове и да се улесни разкриването на информация, когато обществения интерес е в опасност.

28. Трябва да се разгледа възможността достъпът до информация и поверителни консултации да бъде направен безплатен за частни лица, обмислящи подаването на доклад или разкриването на информация от обществен интерес. Съществуващите структури могат да предоставят такава информация и консултациите трябва да бъдат идентифицирани, като техните данни се предоставят на широката общественост. Ако е необходимо, и където е възможно, други подходящи структури биха могли да бъдат екипирани, за да изпълняват тази роля или да бъдат създадени нови структури.

29. Периодични оценки на ефективността на националната рамка, следва да бъдат предприети от националните власти.