ЧЕТВЪРТО ОТДЕЛЕНИЕ

 

ГАЛИНА КОСТОВА СРЕЩУ БЪЛГАРИЯ

 

(Жалба № 36181/05 г.)

 

РЕШЕНИЕ

СТРАСБУРГ 

12 ноември 2013 г.

 

 

 

Това решение ще стане окончателно при условията, посочени в чл. 44, ал. 2 от Конвенцията, но може да претърпи редакционни промени.

По делото на Галина Костова срещу България,

Европейският съд по правата на човека (Четвърто отделение), заседаващ като Отделение в състав:

          Инета Цимеле (Ineta Ziemele), председател,

          Давид Тор Бьоргвинсон (David Thór Björgvinsson),

          Пейви Хирвеле (Päivi Hirvelä),

          Георге Николау (George Nicolaou),

          Здравка Калайджиева,

          Винсент А. де Гаетано (Vincent A. De Gaetano),

          Кшищоф Войтичек (Krzysztof Wojtyczek), съдии,

и Франсоаз Елен-Пасо, секретар на Отделението,

след проведено закрито заседание на 15 октомври 2013 г.,

се произнесе със следното съдебно решение, постановено на същата дата:

ПРОЦЕДУРАТА

1.  Делото е образувано по жалба (№ 36181/05 г.) срещу Република България, подадена на 27 септември 2005 г. пред Съда на основание на чл. 34 от Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи (“Конвенцията”) от българската гражданка  г-жа Галина Георгиева Костова (“жалбоподателката”).

2. Жалбоподателката е представлявана от г-н Е. Марков – адвокат, практикуващ в град София. Българското правителство („правителството”) е представлявано от своя агент – г-жа М. Коцева от Министерството на правосъдието.

3. Жалбоподателката се оплаква по-специално от отказа на Върховния административен съд да провери дали е пропорционално министърът на правосъдието да я изключи от списъка на лицата, които могат да бъдат назначавани за синдици на търговски дружества в несъстоятелност.

4. На 12 октомври 2009 г. е изпратено уведомление за жалбата до правителството. Съдът решава също да се произнесе едновременно по допустимостта и по съществото на жалбата (чл. 29, ал. 1 от Конвенцията).

ФАКТИТЕ

I. ОБСТОЯТЕЛСТВА ПО ДЕЛОТО

5. Жалбоподателката е родена през 1970 г. и живее в град София. Тя практикува като адвокат и е член на Софийската адвокатска колегия.

6. С решение на министъра на правосъдието от 29 декември 2001 г. жалбоподателката е включена в списъка на лицата, които могат да бъдат назначавани за синдици на търговски дружества в несъстоятелност (вж. параграфи 24 – 27 по-долу).

7. На 23 декември 2003 г. Сливенският окръжен съд решава да назначи жалбоподателката за синдик на държавно дружество Т., по отношение на което този съд е решил да открие процедура по несъстоятелност. Ръководството на дружеството не одобрява работата на жалбоподателката и на няколко пъти прави безуспешни опити тя да бъде заменена от съда по несъстоятелността.

8. На 31 март 2004 г. ръководството на дружеството се оплаква на министъра на правосъдието от работата на жалбоподателката като синдик. В съответствие с това в писмо от 8 април 2004 г. заместник-министърът на правосъдието уведомява жалбоподателката, че срещу нея е открито производство на основание на чл. 655, ал. 3 от Търговския закон от 1991 г. (вж. параграф 25 по-долу) във връзка с оплакванията и я поканва да представи писмено становище. Жалбоподателката представя такова становище на 11 май 2004 г., като прилага към него редица документи. В същото време обаче, на 15 и 30 април и 5 и 11 май 2004 г. са подадени допълнителни оплаквания от работата на жалбоподателката и на 22 май 2004 г. заместник-министърът я поканва да представи допълнително становище. Жалбоподателката представя такова на 16 юни 2004 г. На 2 юли 2004 г. заместник-министърът отново поканва жалбоподателката да  представи допълнително становище във връзка с твърдението, че тя не е изготвила списъци на вземанията на кредиторите на дружеството в законоустановения срок. На 12 юли 2004 г. жалбоподателката представя такова становище. Тя твърди, че не е нарушила задълженията си, тъй като въпреки че не е спазила законоустановения срок, това не е по нейна вина, а се дължи на съдебното досие, съдържащо документи, които са изпратени в друг град през съответния период.

9. На 28 юли 2004 г. инспектор от Министерството на правосъдието след направен преглед на материалите заключава, че жалбоподателката не е изпълнила задълженията си като синдик да уточни кредиторите на дружеството в рамките на законоустановения срок, и предлага на министъра да изключи жалбоподателката от списъка на лицата, които могат да бъдат назначавани за синдици на търговски дружества в несъстоятелност. Тя посочва, че Върховният административен съд вече е постановил, че такова нарушение на задълженията на синдика би могло само по себе си да представлява основание за изключване от списъка съгласно чл. 655, ал. 3 от Закона от 1991 г. (вж. параграф 31 по-долу, в края).

10. На 2 август 2004 г. министърът на правосъдието решава, чрез позоваване на чл. 655, ал. 3 от Закона от 1991 г., да изключи жалбоподателката от списъка на лицата, които могат да бъдат назначавани за синдици на търговски дружества в несъстоятелност. В мотивите за решението си той посочва, че жалбоподателката не е изготвила гореспоменатите списъци на вземанията срещу дружество T. в законоустановения срок. Срокът е изтекъл на 8 май 2004 г., а жалбоподателката е представила въпросните списъци в съда по несъстоятелността на 18 юни 2004 г.

11. Решението е публикувано в Държавен вестник на 20 август 2004 г.

12. Жалбоподателката обжалва по съдебен ред това решение. Тя отново повтаря аргументите си, че е била възпрепятствана да представи документите в срок, и твърди, че министърът не е спазил процедурните правила и не е взел под внимание нейните възражения и обяснения.

13. Жалбоподателката в допълнение твърди, че санкцията, която й е наложена – изключване от списъка на лицата, които могат да бъдат назначавани за синдици на търговски дружества в несъстоятелност, – не съответства на тежестта на нарушението, което й е вменено. Тя посочва, че забавянето от нейна страна няма неблагоприятни последици за правата на дружество T. или неговите кредитори. Тя твърди, че санкцията, предвидена в чл. 655, ал. 3 от Закона от 1991 г., е много тежка и е предназначена за случаи на сериозни или множество нарушения от страна на синдика, което очевидно не е така в нейния случай.

14. Тричленен състав на Върховния административен съд разглежда делото на 7 октомври 2004 г. Той приема редица документи, представени от жалбоподателката.

15. С решение от 18 октомври 2004 г. (реш. № 8374 от 18 октомври 2004 г. по адм. д. № 6849/2004 г., ВАС, ІV о.) тричленният състав отхвърля жалбата на жалбоподателката. Той разглежда в значителни подробности действията на жалбоподателката във връзка с изготвянето на списъците на вземания срещу дружество T. и заключава, че тя наистина по своя вина не е успяла да завърши тази задача в рамките на законоустановения срок. На това основание съдът заключава, че решението на министъра не е в нарушение на материалния закон.

16. Съдът отхвърля тезата на жалбоподателката, че санкцията е несъразмерна, по следния начин:

 

„Като не е спазила срока за изготвяне и представяне на съда по несъстоятелността на списъците и отчетите, жалбоподателката е допуснала твърдените от министъра на правосъдието нарушения във връзка с дейността си на синдик. Налице е хипотезата, предвидена в чл. 655, ал. 3 от [Закона от 1991 г.], и административният орган законосъобразно е упражнил правомощието си да я изключи от списъка на лицата, които могат да бъдат назначавани за синдици. Налагането на най-тежката санкция е от неговата компетентност и е въпрос на целесъобразност, така че съдът не е овластен да преценява дали тежестта на наложената санкция съответства на тежестта на извършените нарушения. Следва да се отбележи неоснователност на доводите по жалбата, че просрочието не е свързано с преклудиране правата на кредиторите, поради което не съставлявало тежко нарушение. От една страна, законовата разпоредба не въвежда изискване за „тежки” нарушения. От друга страна, предявяването на вземанията и преценката им от страна на синдика и впоследствие от съда по несъстоятелността представлява съществен етап от производството по несъстоятелност и е изходна база за извършването на всички останали действия в това производство ... Поради това и законодателят го е обвързал с точно фиксирани срокове.”

17. Съдът също така отхвърля твърдението на жалбоподателката, че министърът на правосъдието не е разгледал нейните възражения и не е спазил приложимите процесуални правила.

18. Жалбоподателката обжалва за законосъобразност. Тя оспорва констатацията на тричленния състав, че тя по своя вина не е спазила срока. Тя също така твърди, че тричленният състав е допуснал грешка, като е приел, че съдът не е компетентен да разгледа пропорционалността на санкцията, която й е наложена. В производството по обжалване на административни решения съдилищата са длъжни да ги отменят, ако установят, че те са несъвместими с предмета и целта на закона, което е точно така в нейния случай: решението на министъра е в противоречие с целите на чл. 655, ал. 3 от Закона от 1991 г., който защитава обществения интерес чрез изключване на синдици, които чрез неизпълнение на задълженията си застрашават или пряко увреждат интересите на участниците в производството по несъстоятелност. Законът от 1991 г. предвижда по-лека санкция в чл. 663 (вж. параграф 27 по-долу). Санкцията, предвидена в чл. 655, ал. 3, е най-суровата сред тези, които могат да бъдат наложени на синдика, защото ефектът й лишава заинтересованото лице от правото му да бъде назначавано като синдик на което и да е друго дружество, което е явно несъразмерно с тежестта на нарушението, вменено на жалбоподателката. Недопустимо е да се прибегне до най-тежката мярка само заради неспазване на срок, който не е преклузивен, и това не уврежда ничии права.

19. Петчленен състав на Върховния административен съд разглежда жалбата на 28 януари 2005 г. Той приема документ, представен от жалбоподателката.

20. С окончателно решение от 28 март 2005 г. (реш. № 2866 от 28 март 2005 г. по адм. д. № 10328/2004 г., ВАС, петчл. с-в) петчленният състав потвърждава решението на тричленния състав. Той признава, че жалбоподателката е възпрепятствана да представи списъците на вземанията на кредиторите на дружество Т. до датата, посочена от министъра на правосъдието – 8 май 2004 г., но смята, че тя е могла да го направи до 14 юни 2004 г. Ето защо, като представя списъка на 18 юни 2004 г., тя е пак не се е съобразила със законовия срок.

21. Петчленният състав приема по-нататък във връзка с доводите на жалбоподателката относно пропорционалността на санкцията:

 „Право на [министъра] е да прецени какви мерки да предприеме при нарушаване на задълженията на синдика, стига тези мерки да са в рамките на закона. В контекста на горното е неоснователно оплакването в касационната жалба, че атакуваната заповед не е съответна на целта на закона, защото нормата на чл. 655, ал. 3 от [Закона от 1991 г.] има тежък наказателен характер, а първоинстанционният съд не е съобразил дали атакувания административен акт е съответен на целта, която законът преследва. В тази връзка обаче тричленният състав е изложил обстойни мотиви, които се споделят и от настоящата касационна инстанция, поради което не е необходимо да се преповтарят. Константна е съдебната практика, че въпросът дали тежестта на наказанието съответства на тежестта на нарушението е извън рамките на контрола за законосъобразност и то не само в административното производство, но и при осъществяване на дисциплинарната отговорност по Кодекса на труда.”

22. На последно място петчленният състав намира, че министърът на правосъдието не е нарушил процедурните правила. По-специално той е уведомил жалбоподателката за производството и й е дал възможност да представи становище.

II. ПРИЛОЖИМО ВЪТРЕШНО ПРАВО

A. Приложими конституционни разпоредби

23.  Чл. 120 от Конституцията от 1991 г. гласи:

„1. Съдилищата осъществяват контрол за законност на актове и действия на административните органи.

2. Гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените със закон.”

Б.  Синдици на дружества в несъстоятелност

24. Статутът на синдиците на дружества в несъстоятелност се урежда от чл. 655 – 665 от Търговския закон от 1991 г. Синдиците трябва да отговарят на редица изисквания. По-специално те трябва: да имат завършено висше икономическо или висше юридическо образование и не по-малко от тригодишен стаж по специалността; да са издържали успешно изпит за придобиване на квалификация и като резултат да са включени в списъка на лицата, които могат да бъдат назначавани за синдици, воден от министъра на правосъдието; да не са освобождавани като синдици от съда по несъстоятелността по конкретно дело за неизпълнение на техните задължения или застрашаване интересите на кредиторите или на неплатежоспособния длъжник (чл. 655, ал. 2, т. 6 – 8). В процесния период и до май 2006 г. съществува допълнителното изискване съответните лица никога преди да не са изключвани от списъка, воден от министъра, освен по тяхна молба (чл. 655, ал. 2, т. 9, във формулировката до май 2006 г.).

25. Чл. 655, ал. 3 предвижда, както следва:

„Министърът на правосъдието изключва от списъка [на лицата, които могат да бъдат назначавани за синдици] лицата, за които е установено, че извършват нарушения във връзка с дейността им като синдици независимо дали това обстоятелство е установено от съда по несъстоятелността. Тези промени [в списъка] се обнародват в „Държавен вестник”.”

26. Съгласно чл. 656, ал. 1 във всеки случай съдът по несъстоятелността назначава синдика, а впоследствие решение в този смисъл се взема и от първото събрание на кредиторите, ако лицето отговаря на законовите изисквания и е дало за това предварително писмено съгласие с нотариална заверка на подписа. Съдът не може да проверява дали избраното лице е най-подходящото, а само установява дали то отговаря на законовите изисквания (вж. опр. № 499 от 10 октомври 2000 г. по ч. гр. д. № 478/2001 г., ВКС, V г. о.). Възнаграждението на синдика се определя от общото събрание на кредиторите. Ако кредиторите не успеят да се споразумеят за лицето, което да се назначи за синдик, или за неговото възнаграждение, тези решения се вземат от съда по несъстоятелността (чл. 661).

27. Синдиците представляват дружеството в несъстоятелност, управляват текущите му дела, приемат плащания от негово име, издирват и уточняват неговите кредитори и активи, както и се разпореждат с тези активи (чл. 658, ал. 1). Те трябва да докладват редовно на общото събрание на кредиторите на дружеството в несъстоятелност и на съда по несъстоятелността (чл. 659, ал. 2) и да изпълняват задълженията си с грижата на добър търговец (чл. 660, ал. 1). Синдиците носят отговорност за вреди, които те причиняват по тяхна вина на дружеството в несъстоятелност или на неговите кредитори (чл. 663, ал. 3), и трябва да имат застраховка за професионална отговорност (чл. 663a). Ако синдик не изпълнява задълженията си или с действията си застрашава интересите на кредитора или длъжника, съдът по несъстоятелността може да го освободи от тази позиция (чл. 657, ал. 2). В други случаи, когато синдикът не изпълнява задълженията си или ги изпълнява лошо, съдът по несъстоятелността може да му наложи глоба (чл. 663, ал. 1).

28. На 27 юни 2005 г. министрите на правосъдието, икономиката и финансите издават съвместна наредба, която урежда по-специално начина на включване в списъка на лицата, които могат да бъдат назначавани за синдици на дружества в несъстоятелност, и начина, по който министърът на правосъдието упражнява своите правомощия по отношение на лицата, които фигурират в този списък (Наредба № 3 от 27 юни 2005 г. за реда за подбор, квалификация и контрол върху синдиците). Чл. 23, ал. 1 предвижда, че министърът извършва контрол върху дейността на синдика по конкретното производство на дружество в несъстоятелност по молба на заинтересовано лице или служебно. Препис от молбата и приложенията към нея трябва да бъдат изпратени на синдика, който може да даде писмен отговор и да представи доказателства (чл. 23, ал. 2). Чл. 23, ал. 3 възпроизвежда текста на чл. 655, ал. 3 от Закона от 1991 г. (вж. параграф 25 по-горе). Чл. 23, ал. 4 изрично посочва, че решението на министъра за изключване на дадено лице от списъка подлежи на обжалване пред Върховния административен съд. Влязлото в сила решение подлежи на обнародване в Държавен вестник (чл. 23, ал. 5).

В.  Обжалване по съдебен ред на решенията по чл. 655, ал. 3 от Закона от 1991 г.

29. Върховният административен съд разглежда редица дела за обжалване на решения на министъра на правосъдието по чл. 655, ал. 3 от Закона от 1991 г. (вж. параграф 25 по-горе) за изключване на дадено лице от списъка на лицата, които могат да бъдат назначавани за синдици на дружества в несъстоятелност.

30. Той набляга на това, че преди издаването на такива решения министърът трябва да се съобрази с изискванията на общите правила на административното производство, като уведоми съответното лице и му позволи да представи становище, изясни обстоятелствата по случая и се мотивира, описвайки подробно нарушението, довело до упражняване на правото му по чл. 655, ал. 3 (вж. реш. № 3471 от 31 май 2000 г. по адм. д. № 5518/1999 г., ВАС, ІІІ о., както и реш. № 3926 от 19 юни 2000 г. по адм. д. № 6743/1999 г., ВАС, ІІІ о., потвърдено от реш. № 2710 от 23 април 2001 г. по адм. д. № 5902/2000 г., петчл. с-в).

31. Върховният административен съд също така проверява – понякога чрез изследване на доказателствата в големи подробности – дали действията или бездействията, вменени на съответното лице, в действителност са извършени и дали наистина могат да се характеризират като нарушение на задължение (пак там, както и реш. № 6446 от 7 юли 2005 г. по адм. д. № 10621/2004 г., ВАС, V о.; реш. № 11590 от 22 ноември 2006 г. по адм. д. № 200/2006 г., ВАС, V о., потвърдено от реш. № 8226 от 11 септември 2007 г. по адм. д. № 1172/ 2007 г., ВАС, петчл. с-в; реш. № 1374 от 11 декември 2006 г. по адм. д. № 9082/2006 г., ВАС, V о., потвърдено от реш. № 3354 от 3 април 2006 г. по адм. д. № 759/2007 г., ВАС, петчл. с-в; и реш. № 438 от 15 януари 2007 г. по адм. д. № 9083/ 2006 г., ВАС, V о., потвърдено от реш. № 6040 от 13 юни 2007 г. по адм. д. № 3211/2007 г., ВАС, петчл. с-в). По едно дело съдът намира, че дори и един пропуск от страна на синдик да спази срок, отнасящ се до списъците на вземанията срещу дружеството в несъстоятелност, може да представлява нарушение, обосноваващо изключване от списъка на лицата, които могат да бъдат назначавани за синдици на дружества в несъстоятелност, тъй като съгласно чл. 660, ал. 1 от Закона от 1991 г. (вж. параграф 27 по-горе) синдиците са длъжни да изпълняват задълженията си с дължимата грижа (вж. реш. № 3285 от 4 април 2003 г. по адм. д. № 9426/2002 г., ВАС, V о., потвърдено от реш. № 6758 от 14 юли 2004 г. по адм. д. № 7490/2003 г., ВАС, петчл. с-в).

32. По друго дело Върховният административен съд констатира, че упражняването на правомощията на министъра по чл. 655, ал. 3 не е по усмотрение, в смисъл, че решението на министъра да изключи дадено лице от списъка на лицата, които могат да бъдат назначавани за синдици на дружества в несъстоятелност, не може да бъде взето при липса на нарушение от страна на това лице (вж. № 3471 от 31 май 2000 г. по адм. д. № 5518/1999 г., ВАС, ІІІ о.). По друго дело обаче съдът приема, че министърът има „право” да упражнява своите правомощия по чл. 655, ал. 3 (вж. реш. № 6446 от 7 юли 2005 г. по адм. д. № 10621/ 2004 г., ВАС, V о.). По друго дело съдът изрично заявява, че решението дали да се прибегне до тази мярка е в рамките на правото на преценка на министъра, което не може да бъде контролирано от съда, и че такова решение не би могло да се счита за несъвместимо с предмета и целите на закона, защото законът се стреми да гарантира, че професионалното поведение на синдиците в производството по несъстоятелност, което е сложно и засяга значителни имуществени интереси, ще бъде ефективно контролирано (вж. реш. № 3285 от 4 април 2003 г. по адм. д. № 9426/2002 г., ВАС, V о., потвърдено от реш. № 6758 от 14 юли 2004 г. по адм. д. № 7490/ 2003 г., ВАС, петчл. с-в). Съдът също така постановява, че министърът не може да бъде принуден да упражни своите правомощия съгласно чл. 655, ал. 3, и че въпросът е в рамките на оперативната самостоятелност  на министъра (вж. опр. № 10630 от 16 октомври 2008 г. по адм. д. № 9789/2008 г., ВАС, VІІ о., потвърдено от опр. № 881 от 21 януари 2009 г. по адм. д. № 14539/2008 г., ВАС, петчл. с-в).

Г.  Общи правила, уреждащи упражняването на административно право на преценка и контрола върху него от страна на съдилищата

1.  Съгласно Законите за административното производство от 1970 и 1979 г. и Закона за Върховния административен съд от 1997 г.

33. В чл. 5, ал. 2 от Закона за административното производство от 1970 г. е предвидено, че в случаите, когато административният орган е овластен въз основа на закон или друг нормативен акт да решава по свободна преценка, административният акт трябва да бъде издаден в границите на компетентността на органа и съобразно с целта, за която тя му е предоставена. Бившият Върховен съд се позовава на тази разпоредба, когато упражнява контрол върху осъществяването на правото на преценка от страна на властите (вж. реш. № 181 от 21 юни 1976 г. по адм. д. № 146/1976 г., ВС, III г. о.).

34. В тълкувателно решение от 22 ноември 1976 г. (вж. пост. № 4 от 22 ноември 1976 г. по гр. д. № 3/1976 г., ВС, Пленум) Пленумът на бившия Върховен съд приема, че административните решения, взети по преценка, също подлежат на съдебен контрол, тъй като упражняването на правото на преценка не е случайно, а е при спазване на определени изисквания – като изискването, предвидено в чл. 5, ал. 2 от Закона за административното производство от 1970 г., административните решения да бъдат в съответствие с предмета и целите на закона. Дори когато административният орган може да избере между две или повече валидни и еднакво законни алтернативи, неговият избор трябва да бъде в съответствие с предмета и целта на закона. Изводът от това е, че употребата на власт за скрита цел е равнозначна на злоупотреба с власт. Съответствието с тези изисквания е част от законността на административното решение и поради това този въпрос подлежи на съдебен контрол.

35. Законът за административното производство от 1979 г., който заменя Закона за административното производство от 1970 г., не съдържа разпоредба, подобна на чл. 5, ал. 2 от Закона от 1970 г. Неговият чл. 4 гласи, че когато с административния акт се засягат права или се създават задължения за граждани или за организации, прилагат се онези мерки, които са по-благоприятни за тях, ако и по този начин се постига целта на закона.

36. Чл. 41, ал. 3 от Закона за административното производство от 1979 г. гласи, че съдът преценява законосъобразността на административния акт, като проверява дали е издаден от компетентен орган и в съответната форма, спазени ли са процесуалноправните и материалноправните разпоредби по издаването му и съобразен ли е с целта, която преследва законът.

37. Чл. 12 от Закона за Върховния административен съд от 1997 г. предвижда, че административно решение може да бъде отменено, ако е: а) издадено от некомпетентен орган; б) не е спазена установената форма; в) има съществено нарушение на административнопроизводствените правила; г) противоречие с материалноправни разпоредби, или д) несъответствие с целта на закона.

38. Чл. 42, ал. 1 от Закона за административното производство от 1979 г. съдържа правомощията на съда в производството по съдебно обжалване: той може да отмени административното решение изцяло или частично, да го измени или да отхвърли жалбата. Чл. 42, ал. 2 гласи, че когато въпросът не е предоставен на преценката на административния орган, съдът решава делото по същество. Извън този случай, както и когато естеството на акта не позволява съдът да действа по този начин, той отменя административния акт и изпраща преписката на съответния компетентен административен орган за решаване на въпроса по същество със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона (чл. 42, ал. 3).

2.  Съгласно Административнопроцесуалния кодекс от 2006 г.

39. Административнопроцесуаленият кодекс е приет от Народното събрание на 29 март 2006 г. и влиза в сила в по-голямата си част на 12 юли 2006 г. Този закон урежда, inter alia, начина на издаване и оспорване на индивидуални административни актове (чл. 1, ал. 1).

40. Чл. 6, ал. 1 от Кодекса, озаглавен „съразмерност”, предвижда, че административните органи трябва да упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо. Чл. 6, ал. 2 предвижда, че административният акт и неговото изпълнение не могат да засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която актът се издава. Съгласно чл. 6, ал. 3, когато с административния акт се засягат права или се създават задължения за граждани или за организации, прилагат се онези мерки, които са по-благоприятни за тях, ако и по този начин се постига целта на закона. Чл. 6, ал. 5 предвижда, че административните органи трябва да се въздържат от актове и действия, които могат да причинят вреди, явно несъизмерими с преследваната цел. Върховният административен съд постановява, че чл. 6 урежда принципа на съразмерност, който е задължителен за административните органи при издаване на техните актове (вж. реш. № 8491 от 23 юни 2010 г. по адм. д. № 3952/2010 г., ВАС, I о.), че правилата, установени в този член, регулират начина, по който тези органи могат да упражняват правото си на преценка, и че ако един орган е действал в нарушение на тези правила, неговото решение трябва да се разглежда като несъвместимо с предмета и целта на закона по смисъла на чл. 146, ал. 5 от Кодекса (вж. параграф 42 по-долу, както и реш. № 4128 от 29 март 2010 г. по адм. д. № 1255/2010 г., ВАС, петчл. с-в; реш. № 3748 от 16 март 2011 г. по адм. д. № 15309/2010 г., ВАС, V о.; реш. № 4410 от 29 март 2011 г. по адм. д. № 9308/2010 г., ВАС, V о.).

41. Чл. 13 от Кодекса, озаглавен „Последователност и предвидимост”, предвижда, че административните органи своевременно огласяват публично критериите, вътрешните правила и установената практика при упражняване на своята оперативна самостоятелност по прилагане на закона и постигане на целите му. По едно дело Пазарджишкият административен съд постановява, че целта на това огласяване е да се гарантира прозрачност на производството, което води до вземане на административни решения при упражняване на оперативна самостоятелност (вж. реш. № 57 от 29 юни 2007 г. по адм. д. № 10/2007 г., АдмС – Пазарджик, III с-в). В поредица от неотдавнашни дела, свързани с уволнението на митнически служители, Върховният административен съд постановява, че чл. 13 изисква властите да спазват вътрешните правила, издадени от тях (вж. реш. № 4701 от 4 април 2011 г. по адм. д. № 435/2011 г., ВАС, V о.; реш. № 4733 от 5 април 2011 г. по адм. д. № 10355/2010 г., ВАС, V о.; и реш. № 6438 от 10 май 2011 г. по адм. д. № 2345/2011 г., ВАС, V о.).  Въпреки това по едно дело Върховният административен съд отхвърля жалбата срещу решение на министъра на правосъдието по чл. 655, ал. 3 от Закона от 1991 г. (вж. параграф 25 по-горе), като постановява, inter alia, че тъй като този закон съдържа правила относно начина, по който синдиците трябва да изпълняват своите задължения, няма нужда от допълнителни критерии, определящи начина, по който министърът ще упражнява контрол (вж. реш. № 10898 от 7 ноември 2007 г. по адм. д. № 7451/2007 г., ВАС, петчл. с-в).

42. Чл. 146 от Кодекса, който заменя чл. 41, ал. 3 от Закона за административното производство от 1979 г. (вж. параграф 36 по-горе) и чл. 12 от Закона за Върховния административен съд от 1997 г. (вж. параграф 37 по-горе), предвижда, че един административен акт може да бъде оспорен заради: а) издаване от некомпетентен орган; б) неспазване на установената форма; в) съществено нарушение на административнопроизводствените правила; г) противоречие с материалноправни разпоредби, или д) несъответствие с целта на закона. Чл. 168, ал. 1 от Кодекса оправомощава съдилищата да разгледат всички тези точки, независимо от това дали са повдигнати от ищеца.

43. Чл. 169 от Кодекса, озаглавен „Съдебен контрол и оперативна самостоятелност”, предвижда, че при оспорване на административен акт, издаден при оперативна самостоятелност, съдът проверява дали административният орган е разполагал с оперативна самостоятелност и спазил ли е изискването за законосъобразност на административните актове. По редица дела Върховният административен съд тълкува тази разпоредба в смисъл, че съдилищата трябва да упражнят контрол върху начина, по който властите са упражнили правото си на оперативна самостоятелност (вж. реш. № 8647 от 29 юни 2009 г. по адм. д. № 3037/2009 г., ВАС, II о., потвърдено от реш. № 14745 от 4 декември 2009 г. по адм. д. № 11507/2009 г., ВАС, петчл. с-в; реш. № 4128 от 29 март 2010 г. по адм. д. № 1255/2010 г., ВАС, петчл. с-в; реш. № 4701 от 4 април 2011 г. по адм. д. № 435/ 2011 г., ВАС, V о.; реш. № 4733 от 5 април 2011 г. по адм. д. № 10355/2010 г., ВАС, V о.; реш. № 6438 от 10 май 2011 г. по адм. д. № 2345/2011 г., ВАС, V о.; реш. № 11743 от 21 септември 2011 г. по адм. д. № 8123/2011 г., ВАС, IV о.; реш. № 616 от 12 януари 2012 г. по адм. д. № 10442/2011 г., ВАС, VI о.; реш. № 1769 от 6 февруари 2012 г. по адм. д. № 13626/2011 г., ВАС, II о.; и реш. № 9057 от 25 юни 2012 г. по адм. д. № 5600/2012 г., ВАС, II о.), но по други се позовава на нея, за да посочи, че правото на оперативна самостоятелност не подлежи на контрол от страна на съдилищата (вж. реш. № 14751 от 14 ноември 2011 г. по адм. д. № 9472/ 2011 г., ВАС, петчл. с-в). По едно дело съдът приема, че от чл. 169 следва, че административните органи трябва да посочат причини, заради които са избрали едно решение пред друго (вж. реш. № 13349 от 25 октомври 2012 г. по адм. д. № 7518/2012 г., ВАС, петчл. с-в).

44. Чл. 172, ал. 2 и чл. 173 от Кодекса заменят чл. 42 от Закона за административното производство от 1979 г. (вж. параграф 38 по-горе). Чл. 172, ал. 2 предвижда, че съдът може да обяви нищожността на оспорения административен акт, да го отмени изцяло или отчасти, да го измени или да отхвърли оспорването. Чл. 173, ал. 1 предвижда, че когато въпросът не е предоставен на преценката на административния орган, след като обяви нищожността или отмени административния акт, съдът решава делото по същество. Във всички останали случаи, както и когато актът е нищожен поради липса на компетентност на административния орган или естеството му не позволява решаването на въпроса по същество, съдът изпраща преписката на съответния компетентен административен орган със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона (чл. 173, ал. 2).

ПРАВОТО

I. ТВЪРДЯНО НАРУШЕНИЕ НА ЧЛ. 6, АЛ. 1 ОТ КОНВЕНЦИЯТА ПО ОТНОШЕНИЕ НА ОБХВАТА НА СЪДЕБНИЯ КОНТРОЛ

45. Жалбоподателката се оплаква на основание чл. 6, ал. 1 от Конвенцията, че Върховният административен съд е отказал да упражни цялостен контрол върху решението на министъра на правосъдието да я изключи от списъка на лицата, които могат да бъдат назначавани за синдици на дружества в несъстоятелност, и вместо това е постановил, че не е компетентен да разгледа пропорционалността на това решение.

46. Чл. 6, ал. 1 от Конвенцията предвижда, доколкото е приложим:

„Всяко лице, при решаването на правен спор относно неговите граждански права и задължения или основателността на каквото и да е наказателно обвинение срещу него, има право на справедливо … гледане на неговото дело … от … съд …”

A. Становищата на страните

47. Правителството твърди, че Върховният административен съд е компетентен да разгледа всички фактически и правни въпроси, които жалбоподателката е поставила пред него, включително дали тя действително е извършила нарушението, което й е вменено. По други дела, по които е установено от съда, че съществуването на съответните нарушения не е доказано предвид наличните факти, съдът отменя решенията на министъра на правосъдието за изключване на заинтересованите лица от списъка на лицата, които могат да бъдат назначавани за синдици на дружества в несъстоятелност.

48. Отказът на Върховния административен съд да разгледа пропорционалността на решението за изключване на жалбоподателката от този списък не нарушава правото й на справедлив съдебен процес, защото законът не предвижда санкции за това. Съгласно чл. 655, ал. 3 от Закона от 1991 г. министърът на правосъдието не разполага с право на преценка и е длъжен да изключи името на дадено лице от списъка, ако е установено, че това лице е извършило нарушение. Целесъобразността на това регулаторно решение е въпрос на законодателна политика. В действителност тричленният и петчленният състави на Върховния административен съд навеждат сходни доводи. Важно е също да се подчертае, че преди да прибегне до тази мярка, министърът трябва да установи фактите и да позволи на съответното лице да изготви становище и да представи доказателства. За разлика от ситуацията по дела като Коскинас срещу Гърция (Koskinas v. Greece) (№ 47760/99, 20 юни 2002 г.) и Кепитъл банк АД срещу България (Capital Bank AD v. Bulgaria) (№ 49429/99, § 99, 24 ноември 2005 г.), по настоящото дело Върховният административен съд не се е счел обвързан от фактическите и правни констатации на министъра и напълно ги е преразгледал.

49. Жалбоподателката твърди, че правото на ефективен достъп до съд означава достъп до съд, който е в състояние да разгледа всички аспекти на делото, поставени пред него. Според нея българското законодателство не съдържа разпоредби, ограничаващи компетентността на съдилищата в случаи като нейния. Законът също така не определя ясни критерии за изключване на едно лице от списъка на лицата, които могат да бъдат назначавани за синдици на дружества в несъстоятелност. Жалбоподателката отбелязва още несъответствието между решението на Върховния административен съд, че министърът на правосъдието има право на преценка дали да я изключи от този списък, и твърдението на правителството, че той няма такова право на преценка. Тя е на мнение, че дори когато административният орган има право на преценка, съдилищата трябва да са компетентни да проверят всички аспекти на неговото решение. Това е особено важно в нейния случай, по който Върховният административен съд, макар да излага фактически изводи, които се различават от тези на министъра на правосъдието и са по-благоприятни за жалбоподателката, решава да не оборва преценката на министъра, че тя трябва да бъде изключена от списъка. Намесата в правото на упражняване на професия е недопустима, без да се предоставят процесуални гаранции, като например тези, които са на разположение на лицата, на които са повдигнати наказателни или административно-наказателни обвинения.

Б.  Преценката на Съда

1.  Допустимост

50. Съдът намира, че жалбата не е явно необоснована по смисъла на чл. 35, ал. 3, ал. „а” от Конвенцията, нито е недопустима на други основания. Следователно трябва да бъде обявена за допустима.

2.  По същество

(a)  Приложимост на чл. 6, ал. 1 от Конвенцията

51. Първият въпрос, който трябва да бъде разгледан, е дали чл. 6, ал. 1 от Конвенцията се прилага по отношение на производството за обжалване по съдебен ред на решението на министъра на правосъдието да изключи жалбоподателката от списъка на лицата, които могат да бъдат назначавани за синдици на дружества в несъстоятелност.

52. Съдът не намира, че този член е приложим в наказателно-правния му аспект: според българското законодателство въпросът се разглежда като чисто регулаторен (вж., mutatis mutandis, Равнсборг срещу Швеция (Ravnsborg v. Sweden), 23 март 1994 г., §§ 31 – 33, Серия А, № 283-Б); нарушенията, вменени на жалбоподателката, са на правилата, регулиращи конкретно задълженията на синдиците на неплатежоспособните дружества, които не са правила с общо приложение (вж. Уикрамсингх срещу Обединеното кралство (Wickramsinghe v. the United Kingdom), № 31503/96, Решение на Комисията от 9 декември 1997 г., непубликувано; Браун срещу Обединеното кралство (Brown v. the United Kingdom) (реш.), № 38644/97, 24 ноември 1998 г.; и Мюлер-Хартбург срещу Австрия (Müller-Hartburg v. Austria), № 47195/06, § 44, 19 февруари 2013 г.); най-сериозната санкция, която жалбоподателката рискува, е тази, която в действителност й е наложена – изключване на името й от списъка на лицата, които могат да бъдат назначавани за синдици на дружества в несъстоятелност (вж. Уикрамсингх, цитирано по-горе).

53. От друга страна, като се имат предвид условията на чл. 655, ал. 3 от Закона от 1991 г. (вж. параграф 25 по-горе), жалбоподателката безспорно може да поддържа, че съгласно българското законодателство тя има право да остане в горепосочения списък, освен ако министърът на правосъдието установи, че тя е допуснала нарушения във връзка с дейността си като синдик. Това е вярно, въпреки че министърът има известна свобода на преценка при вземането на решение дали да направи това (вж. параграф 32 по-горе и Десмо срещу Франция (Desmots v. France) (реш.), № 41358/98, ЕСПЧ 2001-XI). В подкрепа на своята жалба срещу решението на министъра жалбоподателката повдига правни и фактически въпроси, които подлежат на разглеждане от съда, и Върховният административен съд трябва да разгледа „оспорване” (спор) относно право, предявено от жалбоподателката (вж., mutatis mutandis, Х. срещу Белгия (H. v. Belgium), 30 ноември 1987 г., §§ 41 – 43, серия A, № 127-Б; Де Мур срещу Белгия (De Moor v. Belgium), 23 юни 1994 г., §§ 42 – 47, серия А, № 292-А; В. Р. срещу Австрия (W.R. v. Austria), № 26602/95, §§ 28 – 30, 21 декември 1999 г.; и Горяни срещу Австрия (Goriany v. Austria), № 31356/04, § 21, 10 декември 2009 г.). Това право може, с оглед на евентуалните му имуществени последици, да се разглежда като „гражданско” право (вж., mutatis mutandis, Х. срещу Белгия, посочено по-горе, §§ 45 – 48, и Гиникануа срещу Обединеното кралство (Ginikanwa v. the United Kingdom), № 12502/86, Решение на Комисията от 9 март 1988 г., Решения и доклади (РД) 55, стр. 251, на стр. 258, във връзка с адвокати на частна практика). Следователно чл. 6, ал. 1 от Конвенцията е приложим в гражданско-правния си аспект.

 (б)  Спазване на чл. 6, ал. 1 от Конвенцията

54. Следва да се отбележи още в началото, че според чл. 19 от Конвенцията, задължението на Съда е да се осигури спазването на задълженията, поети от договарящите се страни по Конвенцията. Съдът не е апелативен съд по отношение на националните съдилища (вж., като скорошен източник, Йорданова и Тошев срещу България (Yordanova and Toshev v. Bulgaria), № 5126/05, § 65, 2 октомври 2012 г. и Фазлийски срещу България, № 40908/05, § 56, 16 април 2013 г.) и не е негова роля да разглежда фактическите или правни грешки, които се твърди, че са извършени от тези съдилища, освен ако и доколкото те нарушават права и свободи, защитени от Конвенцията (вж., наред с много други източници, Чос срещу Унгария (Csősz v. Hungary), № 34418/04, § 33, 29 януари 2008 г. и Фазлийски, цитирано по-горе, § 56). От това следва, че Съдът не може, в контекста на чл. 6, ал. 1 от Конвенцията, да определи дали решението на министъра на правосъдието да изключи жалбоподателката от списъка на лицата, които могат да бъдат назначавани за синдици на дружества в несъстоятелност, е законно или обосновано, и дали решенията на Върховния административен съд във връзка с това решение са правилни от гледна точка на българското законодателство. Задачата на Съда се ограничава до проверка дали производствата пред Върховния административен съд са справедливи и са в съответствие с изискванията на чл. 6, ал. 1.

55. По-конкретно Съдът трябва да прецени дали обхватът на компетентността на Върховния административен съд, упражнен в конкретния случай, е достатъчен за целите на този член. В тази връзка Съдът отбелязва, че Върховният административен съд – както личи от мотивите на тричленния и петчленния състави (вж. параграф 15 и 20 по-горе) – е компетентен да разгледа, а и в действителност е разгледал подробно дали жалбоподателката е извършила нарушението, вменено й от министъра на правосъдието. Това е в съответствие с установената съдебна практика на съда в тази област, според която той е компетентен да провери дали действията или бездействията, вменени на синдика, в действителност са извършени и дали наистина могат да се характеризират като нарушаване на задълженията му (вж. параграф 31 по-горе). Също така е ясно, че този съд би могъл да отмени решението на министъра на редица основания, включително ако решението произтича от погрешна фактическа или правна оценка, не е налице подходящо разследване, липса на подобаващи мотиви или по процедурни причини (вж. параграфи 30 и 31 по-горе).

56. Ситуацията по настоящото дело следователно е различна от тази по делата, по които националните съдилища не са в състояние или не желаят да контролират фактическите или правни констатации, направени от административните органи (вж. Обермайер срещу Австрия (Obermeier v. Austria), 28 юни 1990 г., §§ 69 – 70, серия A, № 179; Бомартан срещу Франция (Beaumartin v. France), 24 ноември 1994 г., §§ 38 – 39, серия A, № 296-Б; Тера Вонинген Б. В. срещу Нидерландия (Terra Woningen B.V. v. the Netherlands), 17 декември 1996 г., § 53, Доклади за присъди и решения 1996-VI; Тинъли и синове ООД и други и Макелдъф и други  срещу Обединеното кралство (Tinnelly & Sons Ltd and Others and McElduff and Others v. the United Kingdom), 10 юли 1998 г., § 74, Доклади 1998-IV; Коскинас, цитирано по-горе, § 30; Шеврол срещу Франция (Chevrol v. France), № 49636/99, § 78, ЕСПЧ 2003-III; И. Д. срещу България (I.D. v. Bulgaria), № 43578/98, § 46, 28 април 2005 г.; Кепитъл Банк АД, цитирано по-горе, § 99; Тсафайо срещу Обединеното кралство (Tsfayo v. the United Kingdom), № 60860/00, §§ 46 – 48, 14 ноември 2006 г.; Кредитен съюз Прия и други срещу Чешката република (Družstevní záložna Pria and Others v. the Czech Republic), № 72034/01, §§ 112 – 113, 31 юли 2008 г.; Путер срещу България, № 38780/02, §§ 48 – 56, 2 декември 2010 г.; и Фазлийски, цитирано по-горе, § 59). Така например, наскоро по делото Фазлийски (цитирано по-горе, §§ 56 – 63) Съдът установява наличието на нарушение на чл. 6, ал. 1 от Конвенцията по отношение на отказа от страна на българския Върховен административен съд да упражни контрол върху оценка, извършена от експертен административен орган, която води до автоматично уволнение от работа, поради това, че майор в Национална дирекция „Сигурност” в Министерството на вътрешните работи е обявен за психически негоден за работа в МВР. Съдът, като отбелязва, че съгласно българското законодателство решението на министъра на вътрешните работи за уволнение на жалбоподателя от поста му не е в рамките на оперативната му самостоятелност, постановява по-специално, че делото не касае степента на контрол, който националните съдилища трябва да упражняват върху осъществяването на административното право на преценка (пак там, § 58).

57. Въпросът в настоящия случай е различен и много по-тесен: дали като се обявяват за некомпетентни да проверят прекалено тежки ли са мерките, предприети по отношение на жалбоподателката с оглед на вмененото й нарушение, тричленният и петчленният състави на Върховния административен съд са упражнили недостатъчен контрол върху  решението на министъра на правосъдието по отношение на жалбоподателката, взето в рамките на неговата оперативна самостоятелност. Жалбоподателката изтъква тази позиция и пред двата от състава, като навежда редица аргументи в това отношение (вж. параграфи 13 и 18 по-горе). Въпреки че тричленният състав отговаря на някои от тези аргументи, най-вече на този, че забавянето от страна на жалбоподателката не се е отразило неблагоприятно върху интересите на участниците в производството по несъстоятелност (вж. параграф 16 по-горе), в крайна сметка, както тричленният, така и петчленният състав постановяват, че не са в състояние да упражнят контрол върху пропорционалността на мярката, предприета срещу жалбоподателката (вж. параграфи 16, 20 и 21 по-горе).

58. Делото поради това касае единствено въпроса за степента, в която националните съдилища трябва да упражняват контрол върху вземането на административни решения при оперативна самостоятелност (вж. Каплан срещу Обединеното кралство (Kaplan v. the United Kingdom), № 7598/76, Доклад на Комисията от 17 юли 1980 г., ДР 21, стр. 5, на стр. 31 – 34, §§ 158 – 166; Цумтобел срещу Австрия (Zumtobel v. Austria), 21 септември 1993 г., §§ 31 – 32, серия A, № 268-A; ИСККОН и други срещу Обединеното кралство (ISKCON and Others v. the United Kingdom), № 20490/92, Решение на Комисията от 8 март 1994 г., ДР 76-А, стр. 90; Ортенберг срещу Австрия (Ortenberg v. Austria), 25 ноември 1994 г., §§ 33 – 34, серия A, № 295-Б; Фишер срещу Австрия (Fischer v. Austria), 26 април 1995 г., §§ 33 – 34, серия А, № 312; Браян срещу Обединеното кралство (Bryan v. the United Kingdom), 22 ноември 1995 г., §§ 44 – 47, серия A, № 335-A;. Потоцка и други срещу Полша (Potocka and Others v. Poland), № 33776/96, §§ 54 – 58, ЕСПЧ 2001-X; Кромптън срещу Обединеното кралство (Crompton v. the United Kingdom), № 42509/05, §§ 77 – 78, 27 октомври 2009 г. и Радио и телевизия Сигма ООД срещу Кипър (Sigma Radio Television Ltd v. Cyprus), № 32181/04 и № 35122/05, §§ 151 – 169, 21 юли 2011 г.).

59. Както предишната Комисия, така и Съдът признават в своята съдебна практика, че изискването „съдът” да има „пълна компетентност” ще бъде изпълнено, когато се установи, че въпросният съдебен орган е упражнил „достатъчна компетентност” или е упражнил „достатъчен контрол” в рамките на производството пред него (вж. Радио и телевизия Сигма ООД, цитирано по-горе, § 152, с по-нататъшни препратки). Може да се извлече от съответната съдебна практика, че ролята на чл. 6, ал. 1 от Конвенцията не е да предостави достъп до „съд”, който може да замени със своето становище това на административните органи. В това отношение особено се набляга на зачитането, което трябва да бъде осигурено на решенията по целесъобразност, взети от тези органи, които често включват специализирани области на правото (пак там, § 153, с по-нататъшни препратки). При оценяване на достатъчността на съдебния контрол, който е на разположение на жалбоподателката, Съдът ще има предвид правомощията на въпросния „съд” и фактори като: а) предмета на обжалваното решение, по-специално дали то засяга специализиран въпрос, който изисква професионални знания или опит, или е свързан с упражняване на право на оперативна самостоятелност, и ако е така, до каква степен; б) начина, по който е достигнато до това решение, по-специално процесуалните гаранции, налични в производството пред административния орган; и в) съдържанието на спора, включително желаните и реалните основания за обжалване (пак там, § 154, с по-нататъшни препратки).

60. Важно е да се подчертае в тази връзка, че дали упражненият контрол е достатъчен за целите на чл. 6, ал. 1 от Конвенцията, ще зависи до голяма степен от обстоятелствата по конкретното дело: Съдът ще се ограничи, доколкото е възможно, до разглеждането на въпроса, повдигнат в делото пред него и до определяне дали обхватът на контрола е адекватен в този конкретен случай (пак там, § 155).

61. По настоящото дело Върховният административен съд, проверявайки дали нарушението, вменено на жалбоподателката, наистина е извършено, за да се задейства възможността министърът на правосъдието да упражни своето правомощие съгласно чл. 655, ал. 3 от Закона от 1991 г. (виж параграфи 15, 16, 20, 21 и 25 по-горе), не се съгласява с твърдението на жалбоподателката, че поради твърдяната му тежест решението на министъра да я изключи от списъка на лицата, които могат да бъдат назначавани за синдици на дружества в несъстоятелност, следва да бъде отменено. Въпреки това не може да бъде пренебрегван в тази връзка фактът, че чл. 655, ал. 3 не предвижда редица градирани санкции – съгласно условията му министърът може или да изключи лицето от този списък, или да се въздържи от предприемане на действия спрямо него. За Върховния административен съд решението на министъра е в съответствие с целта на закона. Освен това този съд установява, че приложимото законодателство не изисква министърът да действа само ако нарушението е „тежко” (вж. параграфи 16 и 21 по-горе). Нито пък изглежда, че в съответния момент българското законодателство ясно изразява общия принцип, че всички административни решения трябва да бъдат строго пропорционални на целта, която трябва да бъде постигната чрез издаването им. Този принцип е изрично и изчерпателно залегнал в чл. 6 от Административно-процесуалния кодекс от 2006 г., но тази разпоредба влиза в сила на 12 юли 2006 г. (вж. параграфи 39 и 40 по-горе), след края на производството по съдебно обжалване по делото на жалбоподателката. Поради това Върховният административен съд при тези обстоятелства има право да не споделя оценката на целесъобразността на изключването на жалбоподателката от списъка на лицата, които имат право да бъдат назначавани като синдици.

62. Нещо повече, не трябва да се изпуска от внимание и че решението на министъра засяга регулирането на професия – синдици на дружества в несъстоятелност, която властите на ответната държава могат законосъобразно да разглеждат като особено деликатна, с оглед на доверителната си природа и високите професионални качества и очакваната точност на лицата, които я упражняват, налагащи засилен контрол. Всъщност цялостната регулаторна нагласа показва, че законодателят е възложил на министъра да гарантира, че само подходящи лица ще е допустимо да бъдат назначавани за синдици на дружества в несъстоятелност (вж., mutatis mutandis, X. срещу Обединеното кралство (X v. the United Kingdom), № 28530/95, Решение на Комисията от 19 януари 1998 г., непубликувано). Както вече бе отбелязано, обхватът на контрола, упражняван от съдилищата над осъществяването на правото на оперативна самостоятелност, може да варира в зависимост от предмета на обжалваното решение.

63. В допълнение следва да се отбележи, че министърът взема решението си след като предоставя на жалбоподателката възможност да изложи своето становище и да представи доказателства, с цел да повлияе на преценката му (вж. параграф 8 по-горе), и след получаване на становище, че съгласно съдебната практика на Върховния административен съд дори единичен пропуск от страна на синдик да спази срок относно списъците с вземанията срещу дружество в несъстоятелност може да представлява нарушение, което да обоснове изключването на това лице от списъка на лицата, имащи право да бъдат назначавани за синдици, защото синдиците са длъжни да изпълняват задълженията си с дължимата грижа (вж. параграф 9 по-горе).

64. Доколкото жалбоподателката следва да се приема като поддържаща позицията, че Върховният административен съд е трябвало да тълкува закона като изискващ министърът напълно да се придържа към принципа на пропорционалност при упражняване на своята преценка съгласно чл. 655, ал. 3 от Закона от 1991 г., или че този член трябва да съдържа различни по тежест санкции, Съдът отбелязва, че освен изключване от списъка на лицата, които могат да бъдат назначавани за синдици на дружества в несъстоятелност, в българското законодателство се предвиждат по-леки санкции – глоба и отстраняване от конкретен случай, които могат да бъдат наложени на синдик от съда по несъстоятелността в рамките на определено дело по несъстоятелност (вж. параграф 27 по-горе). В рамките на Закона от 1991 г. обаче министърът на правосъдието няма правомощия за налагане на такива санкции, а чл. 6, ал. 1 от Конвенцията сам по себе си не гарантира наличието на каквито и да е специални граждански „права и задължения” в материалното право на договарящите държави (вж. Джеймс и други срещу Обединеното кралство (James and Others v. the United Kingdom), 21 февруари 1986 г., § 81, серия А, № 98), макар че други членове, като например този, защитаващ правото на зачитане на личния и семейния живот (чл. 8 от Конвенцията) и правото на собственост (чл. 1 от Протокол № 1), могат да направят това (вж. З. и други срещу Обединеното кралство (Z and Others v. the United Kingdom) [ГК], № 29392/95, § 98, ЕСПЧ 2001-V, и Недялков и други срещу България (реш.), № 663/11, § 111, 10 септември 2013 г.). Не е задача на този Съд, в рамките на разглеждане на оплакванията по чл. 6, ал. 1 от Конвенцията, да представя собствените си виждания за правилното тълкуване и за съдържанието на вътрешното право.

65. За Съда посоченото по-горе е достатъчно, за да заключи, че при обстоятелствата в конкретния случай обхватът на контрола на Върховния административен съд е достатъчен с оглед спазването на чл. 6, ал. 1 от Конвенцията.

66. Ето защо не е налице нарушение на тази разпоредба.

II. ТВЪРДЯНО НАРУШЕНИЕ НА ЧЛ. 1 ОТ ПРОТОКОЛ № 1

67. Жалбоподателката се оплаква на основание на чл. 1 от Протокол № 1, че изключването й от списъка с лица, които могат да бъдат назначавани за синдици на дружества в несъстоятелност, я лишава от правото да практикува в качеството на синдик и от бъдещите доходи, които би получила, практикувайки като синдик.

68. Чл. 1 от Протокол № 1 гласи, както следва:

„Βсяко физическо или юридическо лице има право мирно да се ползва от своите притежания. Никой не може да бъде лишен от своите притежания освен в интерес на обществото и съгласно условията, предвидени в закона и в общите принципи на международното право.

Предходните разпоредби не накърняват по никакъв начин правото на държавите да въвеждат такива закони, каквито сметнат за необходими за осъществяването на контрол върху ползването на притежанията в съответствие с общия интерес или за осигуряване на плащането на данъци или други постъпления или глоби.”

A. Становищата на страните

69. Правителството твърди, че жалбоподателката е адвокат по професия и има само допълнителна квалификация като синдик на дружества в несъстоятелност. Наличието й в списъка на лица, които могат да бъдат назначавани за синдици, обаче не означава, че тя непременно ще бъде назначена за синдик на дадено дружество. Възможността да бъде назначена за синдик по някое дело не може да бъде квалифицирана като „притежание” по смисъла на чл. 1 от Протокол № 1. Жалбоподателката не би могла да се разглежда и като имаща изградена клиентела по отношение на услугите й като синдик. Тя не е спряла да практикува като адвокат и не е представила никакви доказателства, че е имала предишни назначения като синдик и съответно редовни доходи в резултат от това, въпреки че е включена в списъка още през 2001 г.

70. Правителството твърди още, че дори изключването на жалбоподателката от посочения по-горе списък да може да се разглежда като намеса в нейните „притежания”, то тази намеса е законна и оправдана в интерес на обществото. Мярката, предприета срещу жалбоподателката, се основава на чл. 655, ал. 3 от Закона от 1991 г. Изключването не е автоматично, а е въз основа на проучване на релевантните факти и се предхожда от възможност да се представи становище. Целта на намесата е да се осигури професионална почтеност на една прослойка лица, чиито дейности са изключително важни за икономиката. Намесата също така не води до това жалбоподателката да понесе несъразмерна тежест, тъй като не я лишава от правото й да упражнява основната си професия и от клиентелата й като практикуващ адвокат, и няма отрицателен ефект върху тях.

71. Жалбоподателката твърди, че професията синдик на дружества в несъстоятелност е различна, а не спомагателна по отношение на професията на практикуващия адвокат. Въпреки че решението, лишаващо я от възможността да упражнява тази професия, не я лишава от постоянен приток на приходи, то я лишава от клиенти, тъй като, доколкото това е регулирана професия, тя е зависима от получаване на официално разрешително за практикуване. По този начин решението за отнемане правото на някого да практикува представлява намеса в „притежанията” на това лице под формата на оправдани правни очаквания. Жалбоподателката е имала легитимно очакване, че ще бъде в състояние успешно да развива практиката си като синдик. Това очакване се основава на факта, че в самото начало на кариерата си тя е в състояние да печели по-висок от средния доход. В подкрепа на това твърдение жалбоподателката представя бележка с подробна информация за възнагражденията, които е получила в периода между декември 2003 и август 2004 г. за нейните услуги във връзка с дружество T. Фактът, че тя е а в състояние да продължи да практикува като адвокат е без значение в това отношение.

Б.  Преценката на Съда

72. В началото Съдът отбелязва, че доколкото се отнася до загуба на бъдещи доходи, оплакването на жалбоподателката попада извън приложното поле на чл. 1 от Протокол № 1, защото бъдещите доходи са „притежания” само след като са спечелени или е налице изпълнимо вземане по отношение на тях (вж., като скорошен източник, Малик срещу Обединеното кралство (Malik v. the United Kingdom), № 23780/08, § 93, 13 март 2012 г.).

73. Що се отнася до последиците от изключване на възможността жалбоподателката да практикува като синдик, Съдът отбелязва, че той по-рано е приел, че права, подобни на правата на собственост, съществуват в случаите, засягащи професионални практики, при които с помощта на собствената си работа съответните жалбоподатели са изградили своя клиентела. Такава клиентела в много отношения има характера на индивидуално право и представлява актив, и следователно е притежание по смисъла на първото изречение на чл. 1 от Протокол № 1. Това се отнася например за правната и други професионални практики и тяхната клиентела. В случаите, свързани с такива практики, ограничението на правото на жалбоподателя да упражнява съответната професия – като отказа да бъде вписан в професионален списък – оказва значително влияние върху условията на неговата професионална дейност и намалява обхвата на тази дейност. Когато, като следствие от ограниченията, доходите на жалбоподателя и стойността на неговата клиентела, и по-общо на неговия бизнес, спада, това представлява намеса в правото на мирно ползване на притежанията (пак там, §§ 89 – 90, с допълнителни препратки). Репутацията също може да бъде елемент от оценката на професионалната практика, но когато жалбоподателят се позовава на стойността на неговия бизнес, основана върху генерираните от бизнеса печалби или средствата за печелене на доходи от бизнеса като „репутацията”, това позоваване трябва да се разбира като оплакване по същество от загуба на бъдещи доходи (пак там, § 93).

74. В светлината на тези принципи Съдът не намира, че включването на жалбоподателката в списъка на лицата, които могат да бъдат назначавани за синдици на дружества в несъстоятелност, представлява само по себе си „притежание” по смисъла на чл. 1 от Протокол № 1. За да е приложим този член, трябва да се установи, че е налице основна професионална практика с определена стойност, която в много отношения има характера на частно право и по този начин представлява актив. Съдът не счита, че това е така поради две причини. На първо място, жалбоподателката не е доказала, че тя е изградила клиентела или репутация по отношение на своите услуги като синдик (обратното по делото Бузеску срещу Румъния (Buzescu v. Romania), № 61302/00, § 82, 24 май 2005 г., и Малик, цитирано по-горе, §§ 97 и 99). Единственото доказателство, което тя представя в това отношение, е бележка с подробна информация за заплатата, която е получила за услугите си във връзка с дружество T., и няма индикация, че тя някога е действала като синдик на друго дружество. На второ място, под въпрос е дали синдик, чието назначаване като такъв по отношение на конкретно дружество в несъстоятелност във всеки отделен случай е в зависимост от съдебно решение (вж. параграф 26 по-горе), може изобщо да се разглежда като имащ клиентела по същия начин както адвокат на частна практика например. Всъщност едва ли е изненадващо в тази връзка, че жалбоподателката, освен да практикува като синдик, не се е отказала от паралелната си практика като частен адвокат. Ето защо, въпреки че тя може с право да твърди, че решението на министъра да я изключи от списъка на лицата, които могат да бъдат назначавани за синдици на дружества в несъстоятелност, засяга нейните „граждански права” по смисъла на чл. 6, ал. 1 от Конвенцията (вж. параграф 53 по-горе), от това не следва автоматично, че тя може да се счита, че има „притежание” по смисъла на чл. 1 от Протокол № 1. Макар да е в интерес на съгласуваността тези две понятия да се тълкуват по един последователен начин (вж. Стек и други срещу Обединеното кралство (Stec and Others v. the United Kingdom) (реш.) [ГК], № 65731/01 и № 65900/01, § 49, ЕСПЧ 2005-X), не е задължително те да се разглеждат като идентични във всички ситуации.

75. Съответно Съдът заключава, че жалбоподателката не може да твърди, че има „притежание” по смисъла на чл. 1 от Протокол № 1 и поради това тази разпоредба не е приложима.

76. От това следва, че оплакването е несъвместимо ratione materiae  (по предметна компетентност) с разпоредбите на Конвенцията по смисъла на чл. 35, ал. 3, б. „а” и трябва да бъде отхвърлено в съответствие с чл. 35, ал. 4.

 

III. ТВЪРДЯНО НАРУШЕНИЕ НА ЧЛ. 13 ОТ КОНВЕНЦИЯТА

77. Жалбоподателката се оплаква на основание на чл. 13 от Конвенцията, че с отказа си да разгледа пропорционалността на санкцията, която й е наложена, Върховният административен съд я лишава от ефикасно правно средство за защита, и че българското законодателство не предвижда никакви критерии, уреждащи начина, по който министърът на правосъдието упражнява своите правомощия по отношение на изключване на лица от списъка на лицата, които могат да бъдат назначавани за синдици.

78. Чл. 13 от Конвенцията гласи:

„Βсеки, чиито права и свободи, провъзгласени в тази Конвенция, са нарушени, има право на ефикасни правни средства за тяхната защита пред съответните национални власти, дори и нарушението да е извършено от лица, действащи при упражняване на служебни функции.”

79. Този член се прилага само за искове, които попадат в обхвата на някоя от материалноправните разпоредби на Конвенцията или протоколите към нея (вж. като скорошен източник Джиджева-Трендафилова срещу България (реш.), № 12628/09, § 38, 9 октомври 2012 г.). Конвенцията обаче не съдържа като такова правото да се практикува като синдик на дружества в несъстоятелност. Не може да се твърди също, че това право се радва на косвена закрила по силата на чл. 3 (виж, mutatis mutandis, Албер и Льо Компт срещу Белгия (Albert and Le Compte v. Belgium), 10 февруари 1983 г., § 22, серия А, № 58), чл. 8 (вж., mutatis mutandis, Каров срещу България (Karov v. Bulgaria), № 45964/99, § 88, 16 ноември 2006 г., и Д. М. Т. и Д. К. И. срещу България, № 29476/06, § 102, 24 юли 2012 г.) или който и да е друг член от Конвенцията или нейните протоколи. Решението за изключване на жалбоподателката от списъка на лицата, които могат да бъдат назначавани за синдици, също така не представлява намеса в нейните „притежания” по смисъла на чл. 1 от Протокол № 1 (вж. параграфи 72 – 75 по-горе). Следователно чл. 13 от Конвенцията не е приложим към нейното дело.

80. От това следва, че оплакванията по този член са несъвместими ratione materiae  (по предметна компетентност) с разпоредбите на Конвенцията по смисъла на чл. 35, ал. 3, б. „а” и трябва да бъдат отхвърлени в съответствие с чл. 35, ал. 4.

IV. ДРУГИ НАРУШЕНИЯ НА КОНВЕНЦИЯТА

81. Жалбоподателката повдига редица други оплаквания по чл. 6, ал. 1 от Конвенцията: а) че е санкционирана за действия, които не са част от задълженията й като синдик (в това отношение жалбоподателката се позовава също и на чл. 7 от Конвенцията); б) че Върховният административен съд потвърждава решението на министъра на правосъдието за изключване на жалбоподателката от списъка на лицата, които могат да бъдат назначавани за синдици, на основания, различни от тези, посочени от министъра, и в) че Върховният административен съд е допуснал грешка при тълкуването и прилагането на закона, уреждащ обжалването по съдебен ред на административни решения като това, издадено от министъра на правосъдието.

82. Жалбоподателката също така се оплаква, позовавайки се на чл. 5 от Конвенцията, от нарушаване на „нейната свобода и сигурност да упражнява професията си”.

83. На последно място жалбоподателката се оплаква по чл. 8 от Конвенцията, че решението на министъра да я изключи от списъка на лицата, които могат да бъдат назначавани за синдици, е публикувано в Държавен вестник преди да е влязло в сила.

84. В светлината на всички материали, с които разполага, и доколкото въпросите, от които се оплаква жалбоподателката, са в рамките на неговата компетентност, Съдът намира, че те не разкриват никаква проява на нарушаване на правата и свободите, изложени в Конвенцията или протоколите към нея. От това следва, че тази част от жалбата е явно необоснована и трябва да бъде отхвърлена в съответствие с чл. 35, ал. 3, б. „а” и ал. 4 от Конвенцията.

ПО ИЗЛОЖЕНИТЕ СЪОБРАЖЕНИЯ СЪДЪТ:

1.  Обявява единодушно за допустима жалбата по чл. 6, ал. 1 от Конвенцията относно обхвата на съдебния контрол, а останалата част от жалбата за недопустима;

 

2.  Постановява, с пет гласа на два, че не е налице нарушение на чл. 6, ал. 1 от Конвенцията.

Изготвено на английски език и оповестено в писмен вид на 12 ноември 2013 г. в съответствие с чл. 77, ал. 2 и 3 от Правилника на Съда.

    Франсоаз Елен-Пасо                                                       Инета Цимеле
Секретар на Отделението                                                    Председател

 

В съответствие с чл. 45, ал. 2 от Конвенцията и чл. 74, ал. 2 от Правилника на Съда към настоящото решение е приложено съвместното особено мнение на съдия Калайджиева и съдия Де Гаетано.

И.Ц.
Ф.E.П.