Права на човекаПрепоръка CM/Rec(2007)14
Препоръка CM/Rec(2007)14
на Комитета на министрите на държавите-членки
относно правния статут на неправителствените организации в Европа
(Приета от Комитета на министрите на 10 октомври 2007 г.,
на 1006-то заседание на заместник-министрите
Комитетът на министрите, съгласно условията на чл. 15. б от Статута на Съвета на Европа,
Като има предвид, че целта на Съвета на Европа е постигане на по-голямо единство между своите членове и че тази цел може да бъде постигната чрез приемането на общи правила;
Като съзнава, че приноса на неправителствените организации (НПО) за развитието и реализацията на демокрацията и правата на човека е от съществено значение, по-специално чрез насърчаване на обществената информираност, участие в обществения живот и осигуряване на прозрачността и отчетността на публичните органи, и не по-малко важния принос на неправителствените организации за културния живот и социално благополучие на демократичните общества;
Като има предвид също безценния принос на неправителствените организации за постигане на целите и принципите на Устава на Организацията на обединените нации и на Устава на Съвета на Европа;
Като има предвид Плана за действие и Декларацията, приета на Третата среща на върха на държавните и правителствени ръководители на Съвета на Европа (Варшава, 16-17 май 2005 г.);
Като отбелязва, че приносът на неправителствените организации се осъществява чрез изключително разнообразна съвкупност от дейности, които могат да варират от инструмент за комуникация между различните сегменти на обществото и държавните органи, чрез застъпничеството на промените в закона и обществения ред, осигуряването на помощ за хората в нужда, изработване на технически и професионални стандарти, на мониторинг за съответствие със съществуващите задължения съгласно националното и международното право, както и предоставяне на средства за лично удовлетворение, насърчаване и защита на общите интереси на другите;
Като има предвид, че наличието на много неправителствени организации е израз на правото на членовете им на свободата на сдружаване съгласно чл. 11 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи и на присъединяването на техните държави-домакини към принципите на демократичния плурализъм;
Като има предвид чл. 5 от Европейската социална харта (ревизирана) (ETS № 163), чл. 3, 7 и 8 от Рамковата конвенция за защита на националните малцинства (ETS № 157) и член 3 от Конвенцията за участието на чужденците в обществения живот на местно ниво (ETS № 144);
Като признава, че работата на НПО поражда както задължения, така и права;
Като има предвид, че най-доброто средство за постигане на етично и отговорно поведение чрез НПО е насърчаването на саморегулирането;
Като взема предвид съдебната практика на Европейския съд по правата на човека и становищата на договарящите органи на Организацията на обединените нации за правата на човека;
Като взема предвид Декларацията за правото и отговорността на лица, групи и обществени органи да насърчават и защитават общопризнатите права на човека и основните свободи, Резолюция на Общото събрание на ООН A/RES/53/144;
Като се позовава на основните принципи на статута на неправителствените организации в Европа;
Като взе предвид Европейската конвенция за признаване на статут на юридическо лице на международните неправителствени организации (ETS № 124) (наричана Конвенция № 124) и желанието за увеличаване на броя на договарящите се страни;
Препоръчва на правителствата на държавите-членки:
- да се ръководят в своето законодателство, политики и практики от минималните стандарти, установени в настоящата препоръка;
- да вземат предвид тези стандарти при мониторинга на поетите от тях задължения;
- да гарантират, че тази препоръка и придружаващия Обяснителен меморандум са преведени и възможно най-широко разпространени сред неправителствените организации и обществото като цяло, както и към парламентаристи, съответните публични органи и образователни институции, и да бъде използвана за обучение на длъжностни лица.
Основни принципи
1. За целите на настоящата препоръка, НПО означава доброволни самоуправляващи се органи или организации, създадени за изпълнението на цели, по същество с нестопанска цел, на техните създатели или членове. Те не включват политически партии.
2. НПО включват органи или организации, създадени както от частни лица (физически или юридически), така и от групи от такива лица. Те могат да бъдат или да не бъдат основани на базата на членство.
3. НПО могат да бъдат или неформални органи или организации, или такива, които имат статут на юридическо лице.
4. НПО могат да бъдат национални или международни по своя състав и сфера на дейност.
5. НПО трябва да се ползват от правото на свобода на изразяване и всички други универсално и регионално гарантирани права и свободи, приложими към тях.
6. НПО не следва да подлежат на насочване от публичните власти.
7. НПО със статут на юридическо лице трябва да има същата правоспособност, с каквато като цяло се ползват другите юридически лица, и следва да подлежи на задълженията за административни, граждански и наказателни санкции, които обичайно са приложими за тези юридически лица.
8. Правната и фискална рамка, приложима за НПО, следва да насърчава тяхното учредяване и продължаване на дейността.
9. НПО не следва да разпределят всяка печалба, която може да възникне в резултата от техните дейности към техните членове или учредители, но могат да я използват за постигането на своите цели.
10. Действия или бездействия на публични органи, които засягат една неправителствена организация, следва да са обект на административно преразглеждане и подлежат на обжалване от НПО пред независим и безпристрастен съд с пълна юрисдикция.
II. Цели
11. НПО трябва да бъдат свободни да постигат своите цели, при условие, че както целите, така и използваните средства са в съответствие с изискванията на демократичното общество.
12. НПО следва да са свободни да се ангажират с проучвания, образование и застъпничество по въпроси от обществен интерес, независимо от това дали тяхната позицията е в съответствие с политиката на правителството или изисква промяна в закона.
13. НПО следва да бъдат свободни да подкрепят определен кандидат или партия на избори или референдум, при условие че открито декларират своите мотиви. Всяка такава подкрепа следва да бъде осъществена в съответствие със законодателството в областта на финансирането на изборите и политическите партии.
14. НПО трябва да могат свободно да изпълняват всякакви законни икономически, бизнес и търговски дейности, подкрепящи техните нетърговски дейности без да се изисква специално разрешение, но подлежат на лицензиране или при спазване на регулаторните изисквания, които обикновено се прилагат за съответните дейности.
15. НПО трябва да могат свободно да преследват своите цели чрез членство в асоциации, федерации и конфедерации на неправителствени организации, независимо дали са национални или международни.
III. Формиране и членство
А. Учредяване
16. Всяко юридическо или физическо лице, независимо дали е гражданин или не на съответната държава, или група от такива лица, следва да бъде свободно да учреди НПО и, в случай на НПО, която не е базирана на членство, трябва да може да бъде учредена като дарение или завещание.
17. Две или повече лица, трябва да бъдат в състояние да учредят корпоративна НПО, може да бъдат необходими повече членове, когато трябва да бъде учредено юридическо лице, като този брой не следва да е на такова ниво, което би възпрепятствало учредяването.
Б. Статути
18. НПО със статут на юридическо лице, обикновено следва да имат устав, съдържащ учредителен акт или документ за учредяване и, където е приложимо, всеки друг документ, определящ условията, при които те оперират.
19. Уставът на НПО със статут на юридическо лице по принцип трябва да посочва следното:
а. нейното наименование;
б. нейните цели;
в. нейните правомощия;
г. висшият орган на управление;
д. честотата на заседанията на този орган;
е.процедурата, чрез която се свикват тези заседания;
ж. начинът, по който този орган одобрява финансовите и други отчети;
з. процедурата за промяна на устава и разпускането на организацията или нейното сливане с друга неправителствена организация.
20. Висшият ръководен орган на основаваща се на членство НПО, трябва да е съставен от членове и следва да се изисква съгласието им за всяка промяна в устава. За други НПО, висшият ръководен орган следва да бъде този, посочени в устава.
В. Членство
21. Никое лице не може да бъде принудено със закон или по друг начин да се присъедини към дадена неправителствена организация, освен в случай на структура или организация, създадена със закон, за да регламентира дадена професия в държавите, в които такъв субект има статут на неправителствена организация.
22. Законодателството не следва необосновано да ограничава правото на което и да е физическо или юридическо лице, независимо дали е граждани или не на съответната държава, да се присъедини към базирана на членство НПО, при спазване на забраната за неоправдана дискриминация, следва да се определя основно от устава на съответната НПО.
23. Членовете на НПО следва да бъдат защитени от изключване, противоречащо на нейния устав.
24. Лицата, принадлежащи към една неправителствена организация не следва да подлежат на санкции поради своето членство. Това не изключва възможността такова членство да бъде счетено за несъвместимо с определена позиция или заемана длъжност.
25. Основаващите се на членство НПО трябва да бъдат свободни да предоставят възможност и на други лица да участват в тяхната дейност.
IV. Юридическа правосубектност
А. Общи положения
26. Правосубектността на НПО трябва да бъде ясно различима от тази на нейните членове или учредители.
27. НПО, създадена чрез сливане на две или повече неправителствени организации трябва да бъде приемник на техните права и задължения.
Б. Придобиване на статут на юридическо лице
28. Правилата, регламентиращи придобиването на статут на юридическо лице, следва, когато това не е автоматично следствие от учредяването на неправителствена организация, да имат обективна основа и не трябва да бъдат предмет на упражняване на свободна преценка от съответния орган.
29. Правилата за придобиване на статут на юридическо лице следва да бъдат широко публикувани и свързаният с това процес трябва да бъде лесен за разбиране и изпълнение.
30. Дадено лице може да бъде лишено от правото на учредяване на НПО със статут на юридическо лице, на основание присъда за престъпление, извършването на което доказва, че лицето е непригодно да учредява такава организация. Обхватът и продължителността на такова лишаване от права следва да бъде пропорционално.
31. Заявленията за учредяване на НПО, основаващи се на членство, следва да включват само техните устави, техните адреси и имената на техните учредители, директори, служители и законни представители. В случай на НПО, които не се основават на членство също може да бъде предвидено изискване за доказателство, че финансовите средства, необходими за изпълнение на техните цели, са на разположение.
32. Основаната на членство НПО може да пристъпи към процедура за придобиване на статут на юридическо лице само при наличието на решение относно тази стъпка, което е взето на заседание, на което са поканени всички членове.
33. За подаването на заявления за придобиване на статут на юридическо лице, може да се събират такси, но те не трябва да бъдат на такова ниво, което да обезсърчава заявленията.
34. Придобиването на статут на юридическо лице следва да бъде отказано само когато е налице отказ за представяне на всички ясно посочени документи, използваното име е явно подвеждащо или не е адекватно различимо от това на вече съществуващо физическо или юридическо лице в съответната държавата, или в устава е залегнала цел, която е в явно противоречие с изискванията на демократичното общество.
35. Всяка оценка на приемливостта на целите на НПО, които търсят статут на юридическо лице, следва да бъде извършена при добра информираност и при зачитане на понятието политически плурализъм. Такава оценка не трябва да се влияе от предразсъдъци.
36. Органът, отговарящ за предоставяне на статут на юридическо лице, следва да действа независимо и безпристрастно при вземането на своите решения. Този орган трябва да разполага с достатъчен, подходящо квалифициран персонал за изпълнение на неговите функции.
37. За вземането на решение за предоставяне или отказ на статут на юридическо лице, трябва да бъде предвиден разумен срок .
38. Всички решения трябва да бъдат съобщени на заявителя и всеки отказ следва да включва писмени мотиви и да подлежи на обжалване пред независим и безпристрастен съд.
39. Решенията за предоставяне на НПО на правото на получаване на финансови или други облаги, трябва да бъдат приемани независимо от решенията, касаещи придобиването на статут на юридическо лице и за предпочитане от друг орган.
40. Протоколът относно предоставянето на статут на юридическо лице на НПО, когато това не е автоматична последица от създаването на неправителствена организация, следва да бъде лесно достъпен за обществеността.
41. НПО не трябва да бъдат принуждавани да подновяват своята правосубектност на периодична основа.
В. Клонове; промени в устава
42. Към НПО не трябва да се предявяват изисквания за получаването на каквото и да е разрешение за създаването на клонове, независимо дали в рамките на държавата или (при спазването на условията, залегнали в параграф 45 по-долу) в чужбина.
43. НПО не трябва да изискват одобрение от държавен орган за последващи промени в техните устави, освен ако това не се отразява на тяхното име или цели. Предоставянето на такова одобрение следва да се ръководи от същия процес, както този за придобиване на статут на юридическо лице, но такава промяна не трябва да води до необходимостта съответната НПО да се учредява като ново предприятие. Не може да има изискване за уведомяване на съответния орган относно други изменения към техните устави, преди те да влязат в сила.
Г. Прекратяване на статута на юридическо лице
44. Правосубектността на НПО може да бъде прекратена само по силата на доброволен акт на нейните членове - или, в случай на НПО, които не се основават на членство, от ръководен орган - или, в случай на банкрут, продължително спиране на дейността или сериозно нарушение.
Д. Чуждестранни НПО
45. Без да се засяга приложимостта на членовете, определени в Конвенция № 124 за тези държави, които са ратифицирали тази конвенция, чуждестранните НПО могат да бъдат задължени да получат одобрение, по начин, съобразен с разпоредбите на параграфи 28 до 31 и от 33 до 39 по-горе, за да работят в държавата домакин. Не е необходимо да се създава нова и отделна структура за тази цел. Одобрението за изпълнението на дейност може да бъде оттеглено само в случай на несъстоятелност, продължително спиране на дейността или сериозно нарушение.
V. Управление
46. Лицата, отговарящи за управлението на НПО, основаващи се на членство, трябва да бъдат избрани или назначени от върховния орган на управление или от орган, към който той е делегирал тази задача. Управлението на НПО, които не се основават на членство, трябва да бъде определено в съответствие с техните устави.
47. Неправителствените организации трябва да гарантират, че тяхното управление и органи за вземане на решения са в съответствие с техните устави, но по друг начин са свободни да определят способите за постигане на своите цели. По-специално, НПО не трябва да се нуждаят от каквото и да е разрешение от публичните власти, за да променят своята вътрешна структура или правила.
48. Назначаването, изборът и смяната на длъжностни лица, и при спазването на условията, залегнали в параграфи 22 и 23 по-горе, приемането или изключването на членове следва да бъде разглеждано от съответните неправителствени организации. Въпреки това, дадено лице може да бъде лишено от правото да действа като длъжностно лице на НПО поради присъда за престъпление, която доказва, че е негодно да поеме такива отговорности. Такава дисквалификация следва да бъде пропорционална по обхват и продължителност.
49. Относно НПО не следва да има специфични ограничения по отношение на броя на чуждите граждани, участващи в състава на управителния орган или персонала.
VI. Набиране на средства, собственост и обществена подкрепа
А. Набиране на средства
50. НПО трябва да са свободни да привличат и да получават финансиране - дарения в брой или в натура - не само от публичните органи в собствената си държава, но и от институционални или индивидуални дарители, други държава или многостранни агенции, само при условията на задължително спазване на законите, които обичайно се прилагат за митниците, валутния обмен и изпирането на пари и тези, относно финансирането на изборите и политическите партии.
Б. Собственост
51. НПО със статут на юридическо лице следва да имат достъп до банкови услуги.
52. НПО със статут на юридическо лице, следва да могат да предявяват пред съд правото си на обезщетение за вреди, причинени на тяхното имущество.
53. НПО със статут на юридическо лице може да бъде длъжна да ползва услугите на независим консултант при продажба или придобиване на земя, сгради или други крупни активи, когато те получат някаква форма на държавна подкрепа.
54. НПО със статут на юридическо лице не трябва да използва активи, придобити при условията на освобождаване от данъци за цели, по отношение на които не е предвидено освобождаване от данъци.
55. НПО със статут на юридическо лице може да използва своя собственост за заплащане на трудовото възнаграждение на своя персонал, както и може да възстановява всички разумни разходи, направени във връзка с дейността на НПО от служители и доброволци, действащи от нейно име.
56. НПО със статут на юридическо лице може да определя наследник, който да получи нейното имущество в случай на нейното прекратяване, но само след като задълженията ѝ са били погасени и всички права за изплащане на дарителите са били зачетени. Въпреки това, в случай че не е посочен правоприемник или съответната НПО наскоро е получила публично финансиране или друга форма на подкрепа, може да се изисква, или имотът да бъде прехвърлен на друга неправителствена организация или юридическо лице, което най-близо отговаря на нейните цели, или да бъдат възложени на държавата. Освен това държавата може да бъде наследник, в случай, че бъде установено, че или целите, или средствата, използвани от неправителствената организация за постигане на тези цели, са недопустими.
В. Държавна подкрепа
57. НПО трябва да бъдат подпомагани при постигането на целите си чрез публично финансиране и други форми на подкрепа, като например освобождаване от данъци върху доходите и други данъци или задължения за членски внос, финансови средства и стоки, получени от дарители или правителствени и международни агенции, приходи от инвестиции, наем , хонорари, стопански дейности и сделки с недвижими имоти, както и насърчаване на даренията посредством данъчни удръжки или кредити.
58. Всяка форма на обществена подкрепа за НПО трябва да бъде ръководена от ясни и обективни критерии.
59. Характерът и бенефициентите на дейностите, предприети от неправителствена организация, могат да бъдат от решаващо значение за съображенията при вземането на решение дали да бъде предоставена каквато и да е форма на обществена подкрепа.
60. Предоставянето на обществена подкрепа може да зависи от това дали дадена НПО попада в определена категория или режим, определен от закона, или дали има определена правна форма.
61. Съществена промяна на устава или дейностите на НПО може да доведе до промяна или прекратяване на каквото и да е предоставяне на обществена подкрепа.
VII. Подотчетност
А. Прозрачност
62. НПО, които са получили някаква форма на обществена подкрепа, може да бъдат задължени всяка година да представят доклади за техните отчети и преглед на дейността си пред определен надзорен орган.
63. НПО, които са получили някаква форма на обществена подкрепа може да бъдат задължени да оповестяват дела на средствата, използвани за набиране на средства и администрация.
64. Всяко отчитане следва да бъде предмет на задължението да се зачитат правата на дарители, бенефициенти и служители, както и правото на защита на законната търговска тайна.
65. НПО, които са получили някаква форма на обществена подкрепа, може да бъдат задължени финансовите им отчети да бъдат одитирани от институция или лице, което е независимо от тяхното управление.
66. Чуждестранните НПО следва да подлежат на изискванията, посочени в параграфи 62-65 по-горе, само по отношение на дейността им в държавата-домакин.
Б. Надзор
67. Дейностите на НПО следва да бъдат считани за законни при липса на доказателства за противното.
68. НПО могат да бъдат задължени да представят своите счетоводни книги, записи и дейности за проверка от надзорна агенция, когато е налице неспазване на изискванията за докладване или когато са налице основателни подозрения, че са настъпили или са неминуеми сериозни нарушения на закона.
69. НПО не трябва да бъдат обект на претърсване и изземване без наличието на обективни причини за предприемането на такива мерки и съответното съдебно разрешение.
70. Външната намеса в управлението на НПО следва да бъде осъществена, ако е било установено сериозно нарушение на законовите изисквания, приложими към НПО или при основателно съмнение, че предстои такова нарушение.
71. НПО като цяло следва да могат да изискват преустановяването на всякакви административни мерки, предприети по отношение на тях. Отказът на искане за прекратяване следва да бъде незабавно разгледан по съдебен ред.
72. В повечето случаи, подходящата санкция по отношение на НПО при нарушение на нормативните изисквания, приложими към тях (включително тези, свързани с придобиването на статут на юридическо лице), следва просто да бъде изискването за отстраняване на нарушението и / или налагане на административни, граждански или наказателни санкции по отношение на тях и / или каквито и да било физически лица, които са пряко отговорни. Санкциите следва да се основават на действащото законодателство и при спазване на принципа на пропорционалност.
73. Чуждестранните НПО следва да съблюдават разпоредбите, посочени в параграфи 68-72 по-горе, само по отношение на дейността им в държавата-домакин.
74. Прекратяването на дейността на НПО, или, в случай на чуждестранна неправителствена организация, отменянето на разрешителни за тяхната дейност, може да се извършва само по съдебен ред, когато са налице убедителни доказателства за основанията, предвидени в параграфи 44 и 45 по-горе. Такава заповед следва да подлежи на бързо обжалване.
В. Отговорност
75. Служителите, ръководителите и персоналът на НПО със статут на юридическо лице не следва да носят лична отговорност по отношение на техните ангажименти, отговорности и задължения. Въпреки това, те могат да бъдат отговорни по отношение на НПО, на трети лица или на всички тях при неизпълнение на професионални или лични задължения.
VIII. Участие в процеса на вземане на решения
76. Правителствените и квази-правителствените механизми на всички нива трябва да гарантират ефективното участие на неправителствените организации, без дискриминация при диалога и консултациите по отношение на целите и решенията на държавната политика. Такова участие следва да гарантира свободното изразяване на многообразието на мненията на хората по отношение на функционирането на обществото. Това участие и сътрудничество трябва да бъде улеснено чрез осигуряване на подходящо разкриване или достъп до официална информация.
77. НПО трябва да бъдат консултирани при изготвянето на първичното и вторичното законодателство, което засяга техния статут, финансиране или сфери на работа.
