Права на човекаПрепоръка Rec(2004)6
СЪВЕТ НА ЕВРОПА
КОМИТЕТ НА МИНИСТРИТЕ
Препоръка Rec(2004)6
на Комитета на министрите на държавите-членки
за подобряване на вътрешноправните средства за защита
(Приета от Комитета на министрите на 12 май 2004 г.,
на неговата 114-та сесия)
Комитетът на министрите, съгласно условията на чл. 15. б от Статута на Съвета на Европа,
Като има предвид, че целта на Съвета на Европа е постигането на по-голямо единство между неговите членове и че един от най-важните методи, чрез които тази цел трябва да се преследва, е поддържането и по-нататъшното осъществяване на правата на човека и основните свободи;
Като потвърждава убеждението си, че Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи (наричана по-долу "Конвенцията"), трябва да е отправната точка за защита на правата на човека в Европа и като припомня ангажимента си да предприеме мерки, за гарантиране на дългосрочната ефективност на системата за контрол, създаден по силата на Конвенцията;
Като припомня субсидиарния характер на механизма за надзор, създаден с Конвенцията, който предполага, в съответствие с член 1, че правата и свободите, гарантирани от Конвенцията, следва да бъдат защитени на първо място на национално равнище и да се прилагат от националните органи;
Като приветства в този контекст, че Конвенцията се превърна в неразделна част от вътрешния правен ред на всички държави-участнички;
Като подчертава, че съгласно чл. 13 на Конвенцията държавите-членки се задължават да гарантират, че всяко лице, който има мотивирана жалба срещу нарушаване на неговите права и свободи, гарантирани от Конвенцията, разполага с ефикасни средства за защита пред националните власти;
Като припомня, че наред със задължението да осигурят съществуването на подобни ефикасни средства за защита в светлината на практиката на Европейския съд по правата на човека (наричан по-нататък “Съд”), държавите имат общото задължение да решават проблемите при констатирани нарушения;
Като подчертава, че държавата-членка е длъжна да гарантира, че в нейното законодателство и практика вътрешноправните средства за защита са ефикасни и могат да бъдат прилагани при вземане на решение съществото на жалбата и адекватно обезщетение за всяко констатирано нарушение;
Като отбелязва, че естеството и броят на жалбите, представени пред Съда, както и неговите решения показват, че повече от всякога е необходимо държавите-членки да удостоверяват ефективно и редовно, че тези средства могат да съществуват при всички обстоятелства, по-специално в случаи на необосновано удължаване на съдебното производство;
Като има предвид, че наличието на ефективни вътрешноправни средства за защита за всички жалби за нарушение на Конвенцията би следвало да доведе до намаляване натовареността на Съда, в резултат от една страна на намаляване на броя на достигащите до него дела и, от друга страна, на факта, че подробното разглеждане на делата на национално ниво ще съдейства за последващото им разглеждане от Съда;
Като подчертава, че подобряването на вътрешноправните средства за защита, по-специално по отношение на повтарящи се казуси, следва също така да допринесе за намаляване натовареността на Съда;
Препоръчва държавите-членки, като вземат предвид примерите за добри практики, съдържащи се в Приложението:
I. да гарантират, чрез постоянно преразглеждане, в светлината на съдебната практика на Съда, че съществуват вътрешноправни средства за защита, за всеки, отправил обоснована жалба за нарушение на Конвенцията, и че тези средства са ефективни, като могат да доведат до решение по допустимостта на жалбата и адекватно обезщетение за всяко констатирано нарушение;
II. да извършват преглед, следвайки решенията на Съда, които посочват структурни или общи недостатъци в националното законодателство или практика, ефективността на съществуващите вътрешноправни средства за защита, и при необходимост, да създадат ефективни правни средства за защита с оглед избягването на повтарящи се казуси, представени пред Съда;
III. обръщат специално внимание, по отношение на посоченото по-горе в I и II, на съществуването на ефективни средства за защита в случаи на обосновани жалби относно прекомерната продължителност на съдебното производство;
Възлага на генералния секретар на Съвета на Европа, да гарантира, че се предоставят необходимите средства за подпомагане на държавите-членки, които търсят помощ при изпълнението на настоящата препоръка.
Приложение към Препоръка Rec(2004)6
Въведение
1. Министерската конференция1 проведена в Рим на 3 и 4 ноември, 2000 г. в чест на 50-годишнината на Европейската конвенция за правата на човека (наричана по-нататък "Конвенцията"), че държавите-членки носят основната отговорност за спазването на правата и свободите, залегнали в Конвенцията и че те трябва да осигурят необходимите правни инструменти за предотвратяване на нарушенията на правата на човека и в случаите, където това е допуснато, за възстановяване на справедливостта. Това налага по-специално създаването на ефективни вътрешноправни средства за защита по отношение на нарушения на Конвенцията, в съответствие с чл. 13 от нея.2 Съдебната практика на Европейския съд по правата на човека (наричан по-долу "Съдът")3 изяснява параметрите на това задължение, което обвързва страните по Конвенцията, изтъквайки по-конкретно, че:
- Чл. 13 гарантира наличието във вътрешното законодателство на средства за защита на правата и свободите, залегнали в Конвенцията.
- Този член изисква наличието на средство за защита при разглеждане по същество на всички казуси, при които е налице “обоснована жалба”, за нарушение на Конвенцията и за предоставяне на възможността от подходящо възмездяване. Обхватът на това задължение варира в зависимост от естеството на жалбата. Въпреки това необходимото средството за защита трябва да бъде “ефикасно” както в правно отношение, така и на практика;
- това особено изисква то да а бъде в състояние да предотврати изпълнението на мерките, които са в противоречие с Конвенцията и чиито последици са потенциално необратими;
"органът", посочен в чл. 13, не е задължително да бъде съдебен орган, но ако не е, неговите правомощия и гаранциите, които предоставя, са достатъчни да осигурят действително ефикасни средства за защита;
- “ефикасността” на “средството за защита” по смисъла на чл. 13 не зависи от вероятността за благоприятен за жалбоподателя изход, а предполага определен минимум от изисквания за експедитивност.
2. В близкото минало е отделяно особено голямо значение на необходимостта от подобни средства за защита при необосновано продължителни производства,4 тъй като този проблем бе в основата на голям брой жалби пред Съда, макар и да не е единственият.
3. Съдът е изправен пред постоянно увеличаващ се приток от жалби. Тази ситуация застрашава дългосрочната ефективност на системата и следователно предизвиква енергична реакция от страна на договарящите се страни5 Именно в този контекст, наличието на ефективни вътрешноправни средства за защита придобива особена важност. Подобряването на съществуващите вътрешни средства за защита най-вероятно би имало количествени и качествени последствия върху заетостта на Съда:
- от една страна, обемът на представените пред Съда жалби би трябвало да намалее: по малък брой жалбоподатели биха отнесли своя казус към Съда, ако разглеждането на жалбите пред местните власти е достатъчно изчерпателно;
- от друга страна, разглеждането на жалби от Съда ще бъде улеснено, ако казусът е разгледан по същество преди това от национален орган, благодарение на подобряването на вътрешноправните средства за защита.
4. Поради това тази препоръка насърчава държавите-членки да разгледат съответните правни системи в светлината на съдебната практика на Съда и да предприемат, ако е необходимо, необходимите и подходящи мерки, за да гарантират, чрез законодателство или съдебна практика, ефективни средства за правна защита, както е предвидено в чл. 13. Проверката може да се извършва редовно или вследствие решение на Съда.
5. Правителствата на държавите-членки биха могли първоначално да изискат експертна оценка на ефективността на съществуващите вътрешноправни средства за защита в специфични области, с оглед предлагането на подобрения. Националните институции за насърчаване и защита на човешките права, както и неправителствени организации, също могат да участват успешно в тази дейност. Наличието и ефективността на вътрешноправните средства за защита следва да бъдат обект на постоянно наблюдение, и по-специално следва да се оценява при изготвянето на законодателство, засягащо правата и свободите по Конвенцията. Съществува очевидна връзка между тази препоръка и препоръката относно проверката на съвместимостта на законопроектите, съществуващите закони и административна практика със стандартите, заложени в Конвенцията.
6. В съответствие с посоченото по-горе, могат да бъдат разгледани следните съображения.
Конвенцията като неразделна част от вътрешноправния ред
7. Основно изискване за съществуването на ефективно средство за защита е правата по Конвенцията да бъдат осигурени в рамките на националната правна система. Като в този контекст приветства, че Конвенцията се превърна в неразделна част от вътрешния правен ред на всички държави-участнички; Това развитие води до подобряване на достъпа до ефикасни средства на защита. Това е подпомогнато от факта, че съдилищата и органите на изпълнителната власт се отнасят с нарастващ респект към съдебната практика на Съда в прилагането на вътрешното право и осъзнават своето задължение да спазват решенията на Съда по дела, пряко касаещи техните държави (виж чл. 46 на Конвенцията). Тази тенденция се увеличава от подобренията, в съответствие с Препоръка Rec(2000)2,6 на възможностите на компетентните местни власти да преразгледат или възобновят някои производства, в които Съдът е констатирал нарушения.
8. Подобряването на вътрешноправните средства за защита изисква също така да се предприемат допълнителни действия, така че при прилагането на националното законодателство, националните власти да могат да вземат предвид изискванията на Конвенцията и по-специално тези, произтичащи от решения на Съда относно тяхната държава. Това означава най-вече подобряване на публикуването и разпространението на съдебната практика на Съда (където е необходимо, като бъдат преведени на националния език(ци) на съответната държава) и обучението на съдии и други държавни служители, по отношение на тези изисквания. По този начин настоящата препоръка е тясно свързана с други две препоръки, приети от Комитета на министрите в тези области.7
Специфични и общи средства за правна защита
9. Повечето местни средства за защита срещу нарушения на Конвенцията са създадени с целенасочено приложение. При правилно тълкуване и изпълнение, опитът показва, че такива системи за "специфични средства за защита" могат да бъдат много ефективни, както за ограничаване на броя на подадените пред Съда жалби, така и за намаляване на казусите, изискващи продължително проучване.
10. Някои държави въведоха общо средство за защита (например пред Конституционния съд), който могат да се прилагат при разглеждане на жалби, които не могат да бъдат решени с помощта на специфичните средства за защита. В някои държави-членки, това общо средство за защита може да се упражнява паралелно с или дори преди изчерпването на другите правни средства за защита Някои държави-членки добавят изискването, че оспорването на мярката би нарушило драстично конституционните права и че отказът за разглеждане на жалбата ще има сериозни и непоправими последици за жалбоподателя. Трябва да се отбележи, че държавите, които разполагат с подобно общо средство за защита, имат по-малко дела в Съда.
11. Наред с това трябва да се отбележи, че самите държавите-членки трябва да изберат най-подходящата за тях система, която да гарантира нужната защита на правата, залегнали в Конвенцията, като отчитат своите конституционни традиции и конкретните условия.
12. Какъвто и да бъде изборът, досегашният опит показва, че в много държави-членки все още съществуват недостатъци във връзка с наличието и / или ефективността на вътрешноправните средства за защита, и следователно това затруднява работата на Съда.
Средства за защита в следствие на "пилотно" съдебно решение
13. Когато е издадено съдебно решение, посочващо структурни или общи недостатъци в националното законодателство или практика ("пилотен казус") и когато са налице голям брой свързани със същия проблем висящи дела или дела, допуснати за разглеждане (“идентични казуси”), държавата-ответник би следвало да предостави на потенциалните жалбоподатели, когато това се налага, ефикасни средства за защита, които биха им позволили да се обърнат към компетентен национален орган, който може също така да бъде използван от настоящите жалбоподатели. Подобно бързо и ефективно средство за защита би им позволило да получат възмездяване на национално равнище в съответствие с принципа за субсидиарност на системата на Конвенцията.
14. Въвеждането на такова вътрешноправно средство за защита би могло значително да намали натовареността на Съда. Докато надлежното изпълнение на пилотното решение остава от съществено значение за решаване на структурен проблем и по този начин предотвратява бъдещи жалби по същия въпрос, може да съществуват категория лица, които вече са били засегнати от този проблем преди той да бъде решен Съществуването на средство за защита, насочено към предоставяне на правна защита на национално ниво за тази категория хора, може да позволи на Съда да ги покани да се възползват от новото решение и, ако е подходящо, да обяви техните жалби за недопустими.
15. В тази връзка са възможни редица решения, които зависят, между другото, от естеството на въпросния структурен проблем, както и от това, дали засегнатият от този проблем се е обърнал към Съда или не.
16. В частност, след издаването на пилотното решение, в което е констатирано съществуването на специфичен структурен проблем, би могло да се приеме ad hoc възможността, въпросната държава да прецени целесъобразността от въвеждането на специфично средство за защита или да разшири съществуващ правен инструмент посредством промяна в законодателството или чрез съдебно тълкуване.
17. В рамките на индивидуално разглеждане дела, някои държави могат да предвидят, ако счетат за целесъобразно, възможността за възобновяване на съдебни производства, сходни с тези от пилотните казуси, в които е било констатирано нарушаване на Конвенцията, с оглед да предпазят Съда от разглеждането на тези дела и при преценка да предоставят ускорено обезщетяване на съответното лице. В тази насока може да се използват критериите, залегнали в Препоръка Rec(2000)2 на Комитета на министрите.
18. Когато специфични средства за защита са създадени вследствие на пилотен казус, правителствата трябва в кратък срок да уведомят Съда, така че да може да ги вземе предвид при разглеждането на последващи повтарящи се казуси.
19. Същевременно, не е необходимо или препоръчително да се създават нови или да се придава известно ретроактивно действие на съществуващите средства за защита при всеки казус, в който Съдът констатира наличието на структурен проблем. При определени обстоятелства, може да е препоръчително, казусите да бъдат разгледани от Съда, по-специално, за да се избегне повторното обременяване на жалбоподателя да изчерпи вътрешноправните средства за защита, които, освен това, не биха били в сила до приемането на законодателни промени.
Средства за защита при приемлив иск за прекомерна продължителност на съдебното производство
20. Въпросът на ефективните правни средства за защита е особено актуален в случаи, свързани с твърдения за необоснована продължителност на производството, които представляват голяма част от подадените към Съда жалби. Така например, Съдът постанови в решението Кудла срещу Полша, от 26 октомври 2000 г., че е важно в тези случаи да се осигури ефикасно средство за защита в съответствие с чл. 13 на Конвенцията. Следвайки насоката, дадена от Съда в това решение, държавите-членки представят няколко решения с цел да осигурят ефективни средства за защита, позволяващи установяването на нарушения и предоставящи адекватно обезщетение в тази област.
Обоснована продължителност на съдебното производство
21. В рамките на своето вътрешно право, редица държави по различен начин гарантират обоснованата продължителност на съдебното производство (чрез фиксирани максимални срокове, възможност за изискване на ускоряване на производството). В някои държави-членки са определени максималните срокове за продължителността на всеки стадий в наказателното, гражданското и административното производство. Интегрирането на Конвенцията във вътрешноправната система на държавите-членки, в частност въвеждането на изискването за съдебно производство в рамките на обоснован период от време, предвидено в член 6, усилва и допълва тези изисквания в рамките на националното законодателство.
Предотвратяване на отлагания, ускоряване на производството
22. В случай, че сроковете за съдебното производство - особено в наказателното производство - не бъдат спазени или ако продължителността на производството се смята за необоснована, националното законодателство на много държави-членки предвижда, че лицето може да подаде молба за ускоряване на процедурата. Ако искането бъде прието, това би могло да доведе до решение, с което се определя максимален срок, в рамките на който съдът – или прокурорът , в зависимост от естеството на казуса, би следвало да предприеме специфични процедурни мерки като приключване на разследването или насрочване на дата за делото. В някои държави-членки съдилищата могат да решават дали процедурата трябва да приключи преди определена дата. Където съществува общо средство за защита пред Конституционен съд, жалбата може да бъде отправена, при определени условия, дори преди изчерпването на другите вътрешноправни средства.
Различни форми на правна защита
23. В повечето държави-членки съществуват процедури за възмездяване за необосновано забавяне на производството, независимо дали става дума за текущи или приключили дела. Широко използвана форма на възмездяване, в частност при вече приключилите дела, е финансовата компенсация. В някои случаи, липсата на решение от страна на компетентния орган в определения срок означава, че жалбата автоматично се счита за приета. Когато не бъдат спазени съответните срокове в рамките на наказателното производство, това може да доведе до налагането на по-лека присъда.
Възможно съдействие за създаването на ефективни средства за защита
24. Препоръката възлага на Генералния секретар на Съвета на Европа да гарантира предоставянето на съответни ресурси за подходящо подпомагане на държавите-членки, които биха поискали помощ за създаването на ефикасни средства за защита, съгласно Конвенцията. Тя може да бъде под формата, например, на проучвания на наличните вътрешноправни средства за защита, извършвани от консултанти с оглед подобряване на тяхната ефективност.
