ЕВРОПЕЙСКИ СЪД ПО ПРАВАТА НА ЧОВЕКА

 

 

 

ПЕТО ОТДЕЛЕНИЕ

 

 

 

 

ДЕЛО ПЕТКОВ И ДРУГИ СРЕЩУ БЪЛГАРИЯ

 

(Жалби №№ 77568/01, 178/02 и 505/02)

 

  

 

РЕШЕНИЕ

 

 

 

СТРАСБУРГ

 

11 юни 2009 г.

 

ОКОНЧАТЕЛНО

 

11/09/2009 г.

 

Това решение може да е обект на редакционни промени.

По делото на Петков и други с/у България,

Европейският съд по правата на човека (Пето отделение), заседаващ в състав, състоящ се от следните лица:

            Пеер Лоренцен (Peer Lorenzen), Председател,
            Райт Марусте (Rait Maruste),
            Карел Юнгвирт (Karel Jungwiert),
            Ренате Йегер (Renate Jaeger),
            Марк Вилигер (Mark Villiger),
            Миряна Лазарова Трайковска (Mirjana Lazarova Trajkovska),
            Здравка Калайджиева, съдии,
            и Клаудия Вестердийк [Claudia Westerdiek], секретар на отделението,

След тайно съвещание, проведено на 5 май 2009 г.,

постановява следното решение, прието на същата дата:

ПО ПРОЦЕДУРАТА

1.  Делото е образувано по три жалби (№№ 77568/01, 178/02 и 505/02) срещу Република България, подадени в Съда съгласно чл. 34 от Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи („Конвенцията”) от трима български граждани – г-н Наум Иванов Петков, г-н Борис Радков Георгиев и г-н Венцеслав Асенов Димитров („жалбоподателите“), съответно на 16 ноември, 1 октомври и 21 декември 2001 г.

2.  Първите двама жалбоподатели са представлявани от г-н Н. Теохаров – адвокат, практикуващ в София. Третият жалбоподател участва лично. Българското правителство („Правителството”) се представлява от своя агент г-жа М. Коцева от Министерство на правосъдието.

3.  Жалбоподателите твърдят по-конкретно, че са били възпрепятствани да участват в парламентарните избори през 2001 г. и в това отношение не са разполагали с ефикасни правни средства за защита.

4.  С решение 4 декември 2007 г. Съдът решава да съедини жалбите и ги обявява за частично допустими.

5.  Жалбоподателите и Правителството не подават нови писмени становища.

ПО ФАКТИТЕ

I.  ОБСТОЯТЕЛСТВА ПО ДЕЛОТО

6.  Първият жалбоподател е роден през 1941 г. и живее във Враца. Вторият жалбоподател е роден през 1944 г. и живее в Монтана. Третият жалбоподател е роден през 1945 г. и живее в София.

A.  Обстоятелства, предхождащи делото

7.  През 1997 г., няколко години след падането на комунистическия режим, българското правителство приема Закона за достъп до документите на бившата Държавна сигурност и бившето Разузнавателно управление на Генералния щаб от 1997 г. („Законът за досиетата“ – вж. параграф 47 по-долу), който между другото предвижда да бъдат разкрити имената на лицата, работили за или сътрудничили на определени посочени в Закона служби („службите на бившата Държавна сигурност“). Тази задача е възложена на специална комисия („Комисията по досиетата“), която трябва да събира информация в архивите на тези агенции и въз основа на тази информация да публикува доклади с имената на лицата, които са работили за тях или са им сътрудничили.

B.  Участие в парламентарните избори през 2001 г. на лица, за които се твърди, че са сътрудничили на агенциите на бившата Държавна сигурност

8.  В отговор на дебата относно участието на лица, за които се твърди, че са сътрудничили на службите на бившата Държавна сигурност, при подготовката за парламентарните избори на 17 юни 2001 г., в новоприетия Закон за избиране на народни представители от 2001 г. се включва клауза – член 48, ал. 5, която позволява партиите и коалициите, които са номинирали такива лица, да оттеглят номинациите им въз основа на информация, която сочи, че са сътрудничили на бившата Държавна сигурност (вж. параграф 41 по-долу).

9.  На 5 юни 2001 г. Централната избирателна комисия – органът, който ръководи изборния процес, решава, че съответната информация може да бъде предоставяна от Комисията по досиетата чрез докладите, които тя следва да изготвя, или чрез издавани от нея удостоверения.  Въз основа на тези документи и по искане на заинтересована партия или коалиция, съответната районна избирателна комисия е имала право да анулира регистрацията на кандидата на основание горепосочения член 48, ал. 5. Партията или коалицията трябвало да номинира заместник в срок до седем дни преди датата на изборите.

10.  В окончателно решение от 13 юни 2001 г. Върховният административен съд по жалба на Коалиция за България – една от групите, оспорващи предстоящите парламентарни избори, обявява решението на Централната избирателна комисия от 5 юни 2001 г. за нищожно в частта му, в която то предвижда сътрудничеството на бившата Държавна сигурност да се установява въз основа на удостоверения, издавани от Комисията по досиетата. ВАС приема, че единственият законосъобразен начин да се установи дали едно лице е сътрудничело са изготвяните от Комисията по досиетата доклади. Комисията по досиетата може да издава само предвидените в закона документи. Като решава, че тя може също така да издава и удостоверения, доказващи сътрудничество на бившата Държавна сигурност, Централната избирателна комисия е излязла извън своята компетентност, поради което решението й е нищожно.

C.  Анулиране на регистрацията на жалбоподателите като кандидати за народни представители и невъзстановяването им в списъка на кандидатите

11.  И тримата жалбоподатели са били вписани като кандидати в парламентарните избори, които са предстояли на 17 юни 2001 г. Те кандидатстват в листата на Национално движение „Симеон Втори“ – коалиция, образувана през пролетта на 2001 г.  Преди изборите те са заличени от списъка на кандидатите въз основа на твърдения, базиращи се на издадени от Комисията по досиетата удостоверения, че са сътрудничили на бившата Държавна сигурност. Впоследствие решенията да бъдат заличени от списъците са обявени за нищожни от страна на Върховния административен съд. Обаче избирателните органи не възстановяват имената им в списъците и вследствие на това те не могат да се кандидатират за народни представители.

12.  Конкретните обстоятелства при всеки един от жалбоподателите са описани по-долу.

1.  Случаят на г-н Петков

13.  Г-н Петков е номиниран като кандидат за народен представител и регистриран като такъв на 17 май 2001 г.

14.  На 7 юни 2001 г. Национално движение „Симеон Втори“, като се позовава на чл. 48, ал. 5 от Закона за избиране на народни представители от 2001 г. и на решението на Централната избирателна комисия от 5 юни 2001 г. (вж. параграф 9 по-горе и параграф 41 по-долу), иска анулиране на регистрацията на г-н Петков. НДСВ прави това искане въз основа на издадено от Комисията по досиетата удостоверение, че той е сътрудничил на бившата Държавна сигурност.

15.  С решение от 8 юни 2001 г. Врачанската районна избирателна комисия анулира регистрацията на г-н Петков. Тя се позовава на искането на Национално движение „Симеон Втори“ и на издаденото от Комисията по досиетата удостоверение.

16.  С решение от 13 юни 2001 г. Централната избирателна комисия отказва да разгледа жалбата на г-н Петков срещу решението на Врачанската районна избирателна комисия. Тя се мотивира, че на основание чл. 48, ал. 5 от Закона за избиране на народни представители от 2001 г., партия или коалиция има правото да поиска анулиране на регистрацията на свои кандидати, ако е разкрита информация, че те са сътрудничили на бившата Държавна сигурност. Всяка партия или коалиция може свободно да преценява фактите, установяващи наличието на такова сътрудничество, и тяхната преценка не подлежи на контрол от страна на избирателните органи. Целта на закона е да даде възможност на партията или коалицията да номинира само кандидати с безукорен морал. Така както един кандидат може да оттегли кандидатурата си, логично е партия или коалиция също да може да я оттегли. Нещо повече, самите кандидати не могат да оспорват решенията на избирателните органи по този въпрос.

17.  На 17 юни 2001 г. – изборният ден, след като безуспешно иска Централната избирателна комисия да преразгледа становището си, г-н Петков подава искане за съдебен контрол пред Върховния административен съд. В решение от 21 юни 2001 г. тричленен състав на този съд отменя решението на Централната избирателна комисия и обявява за нищожно решението на Врачанската районна избирателна комисия. Съдът приема, че не само партиите и коалициите, но също и самите кандидати имат право да искат контрол върху решенията на избирателните органи да ги заличат от списъците.  Освен това съдът приема, че макар че чл. 23, ал. 3 от Закона за избиране на народни представители от 2001 г. изрично предвижда съдебен контрол върху някои от решенията на Централната избирателна комисия, това не означава, че непосочените изрично решения не подлежат на такъв контрол според общото правило, че съдебният контрол върху административни решения може да бъде ограничаван само със закон, а този случай не е такъв. Съдът също така приема, че Централната избирателна комисия погрешно е приела, че тези решения се вземат по преценка на районните избирателни комисии.  Съобразно чл. 48, ал. 5 от горепосочения закон, заличаването на един кандидат от списъка трябва да предоставя информация, сочеща, че той е сътрудничил на бившата Държавна сигурност. При отсъствието на такава информация се преклудира заличаването. Законът за досиетата предвижда, че единственото основание, доказващо сътрудничество с бившата Държавна сигурност, е доклад на Комисията по досиетата. Издаваните от Комисията удостоверения не представляват такова основание, както вече е приел съдът в решението си от 13 юни 2001 г. (вж. параграф 10 по-горе). Ето защо анулирането на регистрацията на г-н Петков на основание такова удостоверение е нищожно.

18.  Същия ден г-н Петков иска от Централната избирателна комисия да бъде възстановен в списъка на кандидатите, но очевидно не са предприети действия в тази насока.

2.  Случаят на г-н Георгиев

19.  Г-н Георгиев е номиниран за кандидат за народен представител и регистриран като такъв на 17 май 2001 г.

20.  С решение от 8 юни 2001 г., Районна избирателна комисия, гр. Монтана анулира регистрацията на г-н Георгиев по искане на Национално движение „Симеон Втори“ от предния ден. Тя се позовава на чл. 48, ал. 5 от Закона за избиране на народни представители от 2001 г. (вж. параграф 41 по-долу). С решение от 13 юни 2001 г. Централната избирателна комисия отказва да разгледа жалбата на г-н Георгиев срещу това решение на същите основания, както при случая на г-н Петков (вж. параграф 16 по-горе).

21.  На 15 юни 2001 г. – два дни преди изборите, г-н Георгиев подава пред Върховния административен съд искане за съдебен контрол. С решение от същия ден тричленен състав на този съд отменя решението на Централната избирателна комисия и обявява за нищожно решението на Районна избирателна комисия, Монтана, като сочи същите мотиви както при случая с г-н Петков (вж. параграф 17 по-горе).

22.  На 20 юни 2001 г. г-н Георгиев иска от Районна избирателна комисия Монтана да го възстанови в списъка с кандидатите, но очевидно не са предприети действия в тази насока.

3.  Случаят на г-н Димитров

(a)  Производството пред избирателните органи и пред Върховния административен съд

23.  Г-н Димитров е номиниран като кандидат за народен представител и е регистриран като такъв на 16 май 2001 г.

24.  На 7 юни 2001 г. Национално движение „Симеон Втори“ иска анулиране на регистрацията на г-н Димитров, като се позовава на чл. 48, ал. 5 от Закона за избиране на народни представители от 2001 г. (вж. параграф 41 по-долу). НДСВ прави това въз основа на удостоверение, издадено от Комисията по досиетата на 4 юни 2001 г., че той е сътрудничил на бившата Държавна сигурност.

25.  С решение от 9 юни 2001 г. Районна избирателна комисия, Разград анулира регистрацията на г-н Димитров. Тя се позовава на чл. 48, ал. 5 от Закона за избиране на народни представители от 2001 г., на решението на Централната избирателна комисия от 5 юни 2001 г. (вж. параграф 9 по-горе и параграф 41 по-долу) и на удостоверение, издадено от Комисията по досиетата на 4 юни 2001 г. В решение от 13 юни 2001 г. Централната избирателна комисия отказва да разгледа жалбата на г-н Димитров срещу това решение, като сочи същите мотиви както при случая с г-н Петков (вж. параграф 16 по-горе).

26.  На същия или на следващия ден г-н Димитров иска от Върховния административен съд съдебен контрол върху горепосочените решения. В решение от 15 юни 2001 г. – две дни преди изборите, тричленен състав на ВАС отменя решението на Централната избирателна комисия и обявява за нищожно решението на Районна избирателна комисия, Разград, като сочи същите мотиви както при случая с г-н Петков (вж. параграф 17 по-горе).

27.  Г-н Димитров иска от Разградската районна избирателна комисия за възстанови името му в избирателната бюлетина и тя прави това с решение от 16 юни, един ден преди изборите. Обаче същия ден Централната избирателна комисия отменя това решение, като заявява, че решението на Върховния административен съд още не е влязло в сила. Г-н Димитров иска съдебен контрол върху последното решение и с решение от 19 юни – два дни след изборите, Върховният административен съд го обявява за нищожно.  Между другото, съдът приема, че е неправилно становището на Централната избирателна комисия, че решението на съда от 15 юни 2001 г. не е влязло в сила.  То е окончателно и задължително, както изрично е посочено в чл. 23, ал. 3 от Закона за избиране на народни представители от 2001 г. (вж. параграф 45 по-долу).

28.  На 21 юни 2001 г. петчленен състав на Върховния административен съд отхвърля като недопустима жалбата на Централната избирателна комисия, сочеща правни основания срещу решението му от 15 юни 2001 г., като отново потвърждава, че решението е окончателно и не подлежи на обжалване, както е посочено в чл. 23, ал. 3 от Закона за избиране на народни представители от 2001 г. (вж. Параграф 45 по-долу).

(b)  Производството пред Конституционния съд

29. На 4 юли 2001 г. група от петдесет и седем народни представители иска от името на г-н Димитров Конституционният съд да анулира избора на лицето, което е заело неговото място в изборната листа, след като е заличена регистрацията му.  Пленарното събрание на Върховния административен съд прави подобно искане на 5 юли 2001 г.

30.  С решение от 9 юли 2001 г. Конституционният съд обявява искането на народните представители за допустимо и допуска г-н Димитров заедно с други лица да участва в производството в качеството на трето лице. С решение от 12 юли 2001 г. съдът обявява искането на Върховния административен съд също за допустимо и решава да съедини производството по двете дела.

31.  В решение от 2 октомври 2001 г. (решение № 17 от 2 октомври 2001 г. по к.д. № 13 от 2001 г., обн. ДВ бр. 87 от 9 октомври 2001 г.) Конституционният съд на основание чл. 149, ал. 1, т. 7 от Конституцията от 1991 г. (вж. параграф 35 по-долу) отхвърля искането. Той приема, че на съдилищата е възложено да упражняват контрол върху решенията на органите, включително и на избирателните органи. В една правова държава влезлите в сила решения на съдилищата са задължителни за страните по делото и имат статута на сила на пресъдено нещо (res judicata). Ето защо решенията на Върховния административен съд, с които се отменят и обявяват за нищожни решенията на избирателните комисии, са задължителни за последните и трябва да бъдат спазвани. Обаче неспазването на решенията може да ангажира само отговорността на държавата за вреди и не може да направи незаконен избора на лицето, заместило г-н Димитров в бюлетината. Името на това лице е присъствало в бюлетината и в листата с кандидатите в деня на изборите и е включено там по искане на Национално движение „Симеон Втори“. Гласоподавателите са използвали бюлетините с нейното име съобразно желанието на коалицията, която я е издигнала като кандидат.

32.  Двама съдии подписват решението с особено мнение. Между другото те заявяват, че тъй като решението на избирателните органи да заличат г-н Димитров от списъка на кандидатите е обявено за нищожно, то никога не е съществувало в правния мир. Ето защо е трябвало неговото име да се появи върху избирателната бюлетина в деня на изборите. Фактът, че избирателната бюлетина съдържа друго име не прави правилни незаконосъобразните решения на избирателните органи и не прави избора на другото лице законен.

(c)  Съдебно производство по Закона за отговорността на държавата от 1988 г.

33.  През октомври 2004 г. г-н Димитров завежда дело по Закона за отговорността на държавата за вреди от 1988 г. (вж. параграф 50 по-долу). Към момента на последната представена от г-н Димитров информация (15 февруари 2008 г.) производството е все още висящо на първа инстанция пред Софийски градски съд. Проведени са девет заседания и е насрочено друго за 12 ноември 2008 г.

II.  ПРИЛОЖИМО ВЪТРЕШНО ЗАКОНОДАТЕЛСТВО И ПРАКТИКА

A.  Конституцията от 1991 г.

34.  Чл. 120, ал. 2 от Конституцията от 1991 г. предвижда, че всички граждани и юридически лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените със закон.

35.  Чл. 66 от Конституцията предвижда, че законността на изборите може да се оспори пред Конституционния съд по реда, определен със специален закон. Според § 3, ал. 3 от преходните и заключителни разпоредби на Конституцията,  такъв закон е трябвало да бъде приет в срок от три години от влизането й в сила. Според  чл. 149, ал. 1, т. 7 от Конституцията, Конституционният съд се произнася по спорове за законността на избора на народен представител (вж. също чл. 12, ал. 1, т. 8 от Закона за Конституционния съд от 1991 г.). Единствените лица или органи, които имат правомощието да отнесат въпрос пред Конституционния съд са (i) една пета от двеста и четиридесетте народни представители, (ii) Президентът, (iii) Министерски съвет, (iv) Върховен касационен съд, (v) Върховен административен съд и (vi) главният прокурор (чл. 150, ал. 1 от Конституцията; вж. също чл. 16 от Закона за Конституционния съд от 1991 г.). Освен това, през 2006 г. се дава възможност и на омбудсмана да оспорва пред този съд законите, с които според него се нарушават права и свободи на гражданите (чл. 150, ал. 3 от Конституцията). Искания от други лица, длъжностни лица или органи са недопустими (опр. № 6 от 2 март 1993 г. по к.д. № 7 от 1993 г.; опр. № 7 от 19 октомври 1993 г. по к.д. № 20 от 1993 г.).

36.  Член 7 от Конституцията предвижда, че държавата отговаря за вреди, причинени от незаконни актове или действия на нейни органи и длъжностни лица.  В задължително тълкувателно решение от 22 април 2005 г. (тълк. реш. № 3 от 22 април 2005 г. по т.гр.д. № 3/2004 г., ОСГК на ВКС) Върховният касационен съд, като потвърждава предходната практика на съда, установява, че тази разпоредба не дава пряка възможност за обезщетение, а просто излага общ принцип, чието приложение трябва да бъде осъществено посредством закон. Тъй като такъв закон не е приет след влизането в сила на Конституцията през 1991 г., тази функция изпълнява Законът за отговорността на държавата за вреди от 1988 г. (вж. параграфи 50 и 51 по-долу).

B.  Относими разпоредби на Закона за избиране на народни представители от 2001 г.

37.  Законът за избиране на народни представители от 2001 г. е приет от Народното събрание на 9 април 2001 г. и влиза в сила на 13 април 2001 г. – денят на обнародването му в Държавен вестник.

1.  Обща организация на изборите

38.  Законът, който е в сила към съответния момент (преди частичната му отмяна през април 2009 г.), предвижда, че изборите за Народно събрание се провеждат по пропорционалната система въз основа на партийни листи. Всяка партия или коалиция регистрира при компетентната районна избирателна комисия – органът, който контролира избирателния процес в съответния избирателен район, кандидатска листа за всеки от многомандатните избирателни райони, на които е разделена страната (чл. 6, ал. 1). Регистрирането трябва да се извърши не по-късно от тридесет дни преди изборния ден (чл. 45, ал. 2).

39.  След изборите, Централната избирателна комисия – органът, който контролира избирателния процес в цялата страна (чл. 23, ал. 1), определя общия брой на мандатите за всяка партия или коалиция въз основа на общия брой гласове, подадени за съответната партия или коалиция. Комисията прави това, като използва метода Д`Онт (D’Hondt) съобразно приетите от нея преди изборите правила (чл. 107, ал. 1). След изборите Комисията определя броя на мандатите за всяка партия или коалиция във всеки от многомандатните избирателни райони, като използва същия метод и взема предвид съотношението на подадените гласове (чл. 107, ал. 3).

40.  Централната избирателна комисия трябва да обяви броя на подадените за всяка партия гласове и разпределението на мандатите между партиите, коалициите и независимите кандидати не по-късно от четири дни след изборния ден (чл. 111, ал. 2).

2.  Възможност за партиите и коалициите да оттеглят кандидатури въз основа на техни връзки с бившата Държавна сигурност

41.  Чл. 48, ал. 5, отменен през май 2002 г. предвижда:

„Партиите и коалициите могат да поискат анулиране на регистрацията на лице от тяхната кандидатска листа, за което е разкрита информация, че е сътрудничило на бившата Държавна сигурност. В такива случаи партиите и коалициите могат да предложат нов кандидат най-късно 7 дни преди датата на изборите.“

42.  Тази разпоредба е допълнена от § 6 от преходните и заключителни разпоредби на Закона, също отменени през май 2002 г., който гласи:

„Преди да регистрира кандидатските листи при районните избирателни комисии, централното ръководство на политическите партии и коалиции може да поиска [от Комисията по досиетата] да бъде извършена проверка за включените в списъците им лица, които са приели номинацията за кандидати за народни представители. Проверката трябва да бъде извършена не по-късно от седем дни от искането.”

43.  Нов член 3, ал. 3, допълнен през 2005 г. и отменен през април 2009 г., предвижда, че Комисията за защита на информацията – орган, който контролира съхраняването и използването на класифицираната информация, проверява дали кандидатите за народни представители са имали връзки с бившата Държавна сигурност, с предходни нейни органи или нейни правопиремници и дава тази информация на ръководството на политическите партии и коалициите, които са номинирали съответните кандидати.

3.  Оспорване по законов ред на решенията на избирателните органи

44.  Съобразно чл. 23, ал. 1, т. 9 (предишен чл. 23, ал. 1, т. 7), Централната избирателна комисия разглежда жалби против решения и действия на районните избирателни комисии. По-конкретно, пред нея могат да се обжалват решенията на районните избирателни комисии, свързани с регистрирането на кандидатските листи (вж. чл. 24, ал. 3). Тя трябва да се произнесе по всички жалби в тридневен срок от подаването им и да обяви незабавно решението си (пак там). 

45.  Чл. 23, ал. 3 предвижда, че определени решения на Централната избирателна комисия подлежат на обжалване пред Върховния административен съд. Жалбата трябва да бъде подадена в тридневен срок от постановяване на решението. Съдът трябва да се произнесе по жалбата в тридневен срок от подаването й с окончателно решение.

46.  Чл. 112 от Закона (чийто текст почти напълно съвпада с текста на разпоредбата, която отменя, а именно – чл. 94, ал. 1 от Закона за избиране на народни представители, общински съветници и кметове от 1991 г.), предвижда, че кандидатите за народни представители и централните ръководства на партиите и коалициите, участвали в изборите, могат да оспорват законността на избора пред Конституционния съд в срок не по-късно от четиринадесет дни от обявяването на резултатите. Те не могат да се обърнат към този съд пряко, а чрез посочените в чл. 150, ал. 1 от Конституцията от 1991 г. органи (вж. параграф 35 по-горе). Както изглежда, тази разпоредба и предшестващата я, освен в случая с г-н Димитров, са използвани само два пъти, когато групи народни представители действат от името на отделни кандидати или на политически партии и искат анулиране на избора на народен представител. И в двата случая съдът приема исканията им (реш. № 8 от 6 май 1993 г. к.д. № 5/93 г.; реш. № 1 от 8 март 1994 г. по к.д. № 22/93 г.).

C.  Приложими разпоредби на Закона за досиетата

47.  Законът за достъп до документите на бившата държавна сигурност и бившето разузнавателно управление на генералния щаб от 1997 г. („Законът за досиетата“) урежда освен други въпроси и разкриването на имената на лицата, които са работили или сътрудничили на органите на държавна сигурност от ерата на комунизма. Чл. 6, ал. 1 предвижда, че разкриването на имената на тези лица става в специални доклади, изготвени от Комисията по досиетата. Докладите трябва да бъдат изготвени въз основа на информацията, събрана от подкомисия, занимаваща се конкретно с този въпрос (чл. 6, ал. 2). През април 2002 г. Законът за досиетата е отменен и Комисията по досиетата е закрита.

48.  Нов Закон за достъп и разкриване на документите и за обявяване на принадлежност на български граждани към държавна сигурност и разузнавателните служби на българската народна армия е приет през декември 2006 г. Законът, който все още е в сила, до голяма степен съвпада с отменения Закон за досиетата.

D.  Законът за Върховния административен съд от 1997 г.

49.  Законът за Върховния административен съд от 1997 г., приет през 1997 г. и отменен от Административнопроцесуалния кодекс от 2006 г. урежда производството пред този съд. Чл. 30, ал. 2 (сега заменен от чл. 177, ал. 1 от Кодекса) предвижда, че решенията на Върховния административен съд, с които се отменят или се обявяват за нищожни административни актове, имат действие по отношение на всички.

E.  Законът за отговорността на държавата за вреди от 1988 г.

50.  Чл. 1, ал. 1 от Закона за отговорността на държавата за вреди, причинени на граждани от 1988 г. (на 12 юли 2006 г. заглавието е изменено на „Закон за отговорността на държавата и общините за вреди“), предвижда, че държавата отговаря за вредите, причинени на граждани от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на нейни длъжностни лица, при или по повод изпълнение на задълженията им.

51.  Чл. 2, ал. 2 предвижда, че държавата отговаря за вредите, причинени на граждани от това, че са обвинени в извършването на престъпление, ако (i) по-късно са оправдани, (ii) обвиненията са отпаднали, поради това, че вмененото им деяние не е извършено от тях или поради това, че то не е престъпление, или (iii) производството срещу тях е образувано след като наказателното преследване е погасено по давност или деянието е амнистирано.

III.  ОТНОСИМИ МЕЖДУНАРОДНИ ДОКУМЕНТИ

A.  Кодексът на добрите практики при провеждане на избори

52.  Кодексът на добрите практики при провеждане на избори (Насоки и Обяснителен доклад) [The Code of Good Practice in Electoral Matters (Guidelines and Explanatory Report)] (CDL-AD (2002) 23 rev), приет от Европейската комисия за демокрация чрез право („Венецианската комисия“) на нейните 51-во и 52-ро заседания (5-6 юли и 18-19 октомври 2002 г.), според Комисията представлява „сърцевината на един кодекс на добрите практики при провеждане на избори“.  В относимите му части той гласи:

“НАСОКИ ЗА ИЗБОРИТЕ

...

2.  Нива на регулиране и стабилност на изборното законодателство

...

b.  Не трябва да има възможност за промяна в срок, по-кратък от една година преди избори на основните елементи на изборното законодателство, по-конкретно подходящата избирателна система, членският състав на избирателните комисии и очертаването на границите на избирателните райони или те трябва да бъдат записани в Конституцията или на ниво, по-високо от обикновен закон.

...

3.3.  Ефикасна система за обжалване

a.  Органът, пред който могат да се обжалват свързани с изборите въпроси, трябва да е избирателна комисия или съд. За парламентарни избори може да се предвиди обжалване пред парламента като първа инстанция. Във всички случаи трябва да има възможност за последно обжалване пред съд.

...

d.  Органът, пред който може да се обжалва, трябва да има правомощия по-конкретно да се произнася по такива въпроси като правото да се гласува – включително и изборните регистри, както и дали кандидатурите отговарят на изискванията и са валидни, подходящите правила за контрол върху предизборната кампания и резултатите от изборите.

e.  Органът, пред който може да се обжалва, трябва да има правомощия да анулира изборите, когато нередовностите може да са повлияли върху изборния резултат. Трябва да има възможност за анулиране на изборите като цяло или на резултатите само в един избирателен район или в една избирателна секция. В случай на анулиране трябва да се свикат нови избори в съответния район.

f.  Всички регистрирани в съответния избирателен район кандидати и гласоподаватели трябва да имат право да обжалват. Може да се определи разумен кворум за обжалване на изборните резултати от страна на гласоподаватели.

...

ОБЯСНИТЕЛЕН ДОКЛАД

...

2.  Нива на регулиране и стабилност на изборното законодателство

63.  Стабилността на законодателството е изключително важна за достоверността на изборния процес, който от своя страна е от особено голямо значение за укрепване на демокрацията. Правилата, които често се променят – и особено правила, които са сложни, може да объркат гласоподавателите. Преди всичко, гласоподавателите може да решат – правилно или не, че изборният закон е просто средство в ръцете на властимащите и че техните собствени гласове имат твърде малко значение за решаването на изборния резултат.

...

3.3.  Ефикасна система за обжалване

92.  Ако разпоредбите на изборното законодателство следва да бъдат нещо повече от просто написани на хартия думи, трябва да има възможност за обжалване пред определен орган при неспазването им. Това се отнася особено за изборните резултати: отделните граждани може да ги оспорват заради нередовности в процедурата по гласуването. Това се отнася също и до постановяваните преди изборите актове, особено такива във връзка с правото да се гласува, с изборните регистри и  кандидатирането в изборите, валидността на кандидатурите, спазването на правилата, уреждащи предизборната кампания, достъпа до медиите и до финансирането на партиите.

93.  Има две възможни решения:

–  жалбите могат да бъдат разглеждани от обикновени съдилища, от специални съдилища или от конституционния съд;

–  жалбите могат да бъдат разглеждани от избирателна комисия. Може много да се каже за тази система, тъй като комисиите са силно специализирани, докато съдилищата като че ли имат по-малко опит по отношение на свързаните с избори въпроси. Обаче като предохранителна мярка е желателно да има някаква форма на съдебен контрол, при която по-високопоставената комисия да е първа инстанция за обжалване, а компетентният съд да е втората инстанция.

94.  Понякога се предвижда обжалване пред парламента, който да се произнесе като съдия по своя собствен избор, но това може да доведе до политически решения. То е приемливо като първа инстанция по места, където има установена от дълго време такава практика, но след това трябва да има възможност за обжалване пред съд. 

95.  Производствата по обжалването трябва да са възможно най-кратки във всички случаи, когато се отнася за решения, които трябва да бъдат взети преди изборите. По този въпрос трябва да бъдат избегнати две клопки: първо, производството по обжалването може да забави изборния процес и второ, тъй като нямат суспензивен ефект, решенията по жалбите, които биха могли да бъдат взети преди изборите, да се вземат след тях. Освен това, свързаните с резултатите от изборите решения не трябва да отнемат твърде дълго време, особено при условия, когато политическата атмосфера е натегната. Това означава, че сроковете за обжалване трябва да бъдат много кратки и че органът, пред който се обжалва, трябва да се произнася възможно най-бързо. Обаче сроковете трябва да са достатъчно дълги, за да е възможно обжалването и да се гарантира упражняването на правото на защита и съответно решение. Срок от три до пет дни (както за подаване на жалбите, така и за произнасянето) изглежда разумен, за да могат да се вземат решения преди изборите. Допустимо е обаче да се даде малко повече време за произнасяне на върховните и на конституционните съдилища.

96.  Също така производството трябва да бъде просто, като за тази цел да се осигуряват на гласоподавателите специални формуляри за обжалване. Необходимо е да се отстрани формализма и да се избягват решения за недопустимост на обжалването, особено при политически чувствителни случаи.

97.  Много е важно също така процедурата по обжалването и особено правомощията и отговорностите на различните участващи в нея органи да бъдат ясно уредени от закона, за да се избегнат всякакви позитивни или негативни спорове за компетентност. Както жалбоподателите, така и властите не трябва да имат възможност да избират пред кой орган да обжалват. Опасността поредица от органи да откажат да се произнесат силно се увеличава, когато теоретично е възможно да се обжалва пред съдилищата или пред избирателна комисия, или когато правомощията на различните съдилища – напр. на обикновените съдилища и на конституционния съд, не са ясно очертани.

...

98.  Например, спорове относно изборните регистри, за които обикновено отговаря местната администрация в сътрудничество с избирателните комисии, могат да бъдат разглеждани от първоинстанционни съдилища.

99.  Правото да се подават такива жалби трябва да е предоставено на възможно най-широк кръг от лица. Възможност да обжалва  трябва да има всеки избирател в избирателния район и всеки участващ в изборите кандидат. Обаче може да се определи разумен кворум за обжалване на изборните резултати от страна на гласоподавателите.

100.  Производството по обжалване трябва да има характера на съдебно производство, в смисъл, че трябва да е гарантирано правото на жалбоподателите да участват в производство, в което да бъдат чути двете страни.

101.  Важни са също и правомощията на органите, пред които се обжалва. Те трябва да имат правомощието да анулират изборите, ако нередовностите са повлияли на резултатите, т.е. отразили са се върху разпределението на мандатите. Това е общият принцип, но той трябва да може да бъде приспособяван, т.е. не е задължително анулирането да засяга цялата страна или целия избирателен район – трябва да е възможно да бъдат анулирани резултатите и само в една избирателна секция. Така се дава възможност да се избегнат двете крайности – анулиране на изборите като цяло, макар че нередовностите засягат само малък район и отказ да бъдат те анулирани поради това, че засегнатият район е твърде малък.  В районите, където се анулират изборите, те трябва да бъдат проведени отново. 

102.  Там, където се обжалва пред комисиите от по-висок ранг, те трябва да имат правомощието служебно да поправят или анулират актовете на избирателните комисии от по-долен ранг.“

B.  Окончателен доклад за парламентарните избори в България на Бюрото по демократични институции и човешки права на Организацията за сигурност и сътрудничество в Европа („ОССЕ“)

53.  Този доклад, публикуван във Варшава, Полша на 31 август 2001 г. описва подробно разгръщането на парламентарните избори през юни 2001 г. В относимите му части, той гласи:

„...

IV.  ЗАКОНОДАТЕЛНА РАМКА

...

... някои аспекти на сега действащия [Закон за избиране на народни представители от 2001 г.] дават поводи за притеснение. Макар че някои от тях произлизат от предходния закон, други са свързани с новоприети разпоредби.

1.  Според [чл. 48, ал. 5], кандидатските листи могат да бъдат променяни ..., ако се разкрият „данни“ за сътрудничество с органите на бившата Държавна сигурност. Партиите и коалициите могат да правят тези промени не по-късно от седем дни преди изборния ден. Възможността да се правят промени в листите в последния момент създаде проблеми не само за администриращите изборите и за съдилищата, но също така и за партиите, и за гласоподавателите, чието отношение към кандидатиралите се за изборите лица, несъмнено беше повлияно.  

2.  Новоприетият [чл. 48, ал. 5] предвижда, че партиите и коалициите могат да оттеглят кандидатури в случай, че се установят „данни“ за кандидатите в архива на Комисията по документите на бившата Държавна сигурност. Необходима е ясна дефиниция на понятието „данни“, за да има ориентация. По-конкретно е необходимо да се дефинира дали тези данни представляват пълно доказателство за сътрудничество със службите на бившата Държавна сигурност. Настоящите правни разпоредби в Закона за изборите и в Закона за достъп до документите на бившата Държавна сигурност доведе до противоречиви оттегляния на кандидатури и до редица съдебни дела.

...

Партиите и коалициите могат да оттеглят номинираните кандидати и да посочат техни заместници не по-късно от 30 дни преди изборите, без да се налага да спазват други законови изисквания. След този срок партиите могат да оттеглят кандидат от листата в бюлетината, само ако той е „в трайна невъзможност да участва в изборите“ или ако са налице „данни“, че кандидатът е сътрудничил на службите на бившата Държавна сигурност. В тези случаи партиите могат да номинират нов кандидат не по-късно от седем дни преди изборния ден.

...

C.  ОПЛАКВАНИЯ И ЖАЛБИ

...

Конкретен продължителен спор, свързан с промените в кандидатските листи. Според  [Закона за избиране на народни представители от 2001 г.], кандидатските листи могат да бъдат променяни, ако се разкрият „данни“, които сочат, че кандидатите са сътрудничили на службите на бившата Държавна сигурност. В този случай партиите и коалициите могат да поискат от [районните избирателни комисии] да изтеглят име от своите кандидатски листи. Съответно, [районните избирателни комисии] оттеглиха няколко кандидати от различни листи, осем от които обжалваха решенията на [районните избирателни комисии] пред [Централната избирателна комисия]. [Централната избирателна комисия] отхвърли жалбите, с доводи, че партиите и коалициите имат изключителното право да оценяват наличните данни за сътрудничество с бившата Държавна сигурност и да оттеглят кандидатури. Освен това, [Централната избирателна комисия] изтъкна доводи, че кандидатите нямат право да обжалват решенията на [районните избирателни комисии], взети на основание [чл. 48, ал. 5] от [Закона за избиране на народни представители от 2001 г.], тъй като този текст не установява право за обжалване от страна на кандидат, чиято регистрация е анулирана по искане на неговата партия или коалиция поради наличието на горепосочените данни за сътрудничество със службите на бившата Държавна сигурност.

Някои от кандидатите обжалваха пред Върховния административен съд, който отмени решението [на Централната избирателна комисия] два дни преди изборите и възстанови тези кандидатури в първоначалните им списъци. Върховният административен съд призна правото на кандидатите да обжалват оттеглянето на кандидатурите им, като заяви, че те имат правен интерес, защото с такива мерки се засягат техните лични права като кандидати. Нещо повече, Върховният административен съд изтъкна доводи, че в такива случаи [районните избирателни комисии] са длъжни да разгледат наличните данни за сътрудничество с бившата Държавна сигурност и да решават съответно. Обаче  [Централната избирателна комисия] даде указания на съответните [районни избирателни комисии] да не променят въпросните кандидатски листи, като заяви, че решението на Върховния административен съд не е влязло в сила, тъй като може да бъде обжалвано в следващите четиринадесет дни.

След тези указания [на Централната избирателна комисия] кандидатите отново обжалваха пред Върховния административен съд и отново правата им бяха възстановени на 18 и 19 юни, точно след провеждането на изборите. Както изглежда, спорът ще продължи, тъй като [Централната избирателна комисия] е подала допълнителни жалби, въпреки разпоредбата на [чл. 23, ал. 3] от [Закона за избиране на народни представители от 2001 г.], съгласно която решенията на Върховния административен съд по изборни спорове са окончателни. Така или иначе, с Решение № 348 от 20 юни [Централната избирателна комисия] обяви имената на избраните кандидати според кандидатските листи, в които не се съдържаха имената на оттеглените кандидати.

Последните решения [на Централната избирателна комисия] будят особена тревога. Тези решения пренебрегват решенията на съда, като отлагат разрешаването на спора за след изборния ден. В резултат на това въпросните кандидати не можаха да участват в изборите. Нещо повече, Решение № 348 [на Централната избирателна комисия] също пренебрегва решението на съда, защото обявява имената на избраните кандидати, въпреки факта, че някои кандидати все още търсеха съдебна защита.

Освен това, [Централната избирателна комисия] заяви, че решенията на Върховния административен съд не са законосъобразни и следователно не са задължителни. По-конкретно, [Централната избирателна комисия] изтъкна доводи, че въпросното дело не е подведомствено на съда. Макар че компетентността на съда беше спорна до определена степен, тази насока в доводите на [Централната избирателна комисия] буди голяма тревога. Не е в компетентността на страните да определят дали решението на съда е задължително. Този конфликт между две висши държавни институции повдига сериозни въпроси относно прилагането в този случай на правилото за господството на правото в България и те следва да бъдат разрешени от Конституционния съд.

...

XII.  ПРЕПОРЪКИ

...

1.  Крайният срок за промяна в кандидатските листи на партиите и коалициите би трябвало да бъде определен за още по-ранна дата преди изборния ден.

2.  Да се даде ясна дефиниция на понятието „данни“, включено в [чл. 48, ал. 5] от [Закона за избиране на народни представители от 2001 г.].

3.  Една крайна дата, която преклудира възможността за оттегляне на кандидати и на партии и коалиции доста преди изборния ден, би предотвратила промени в бюлетините в последния момент или използването на бюлетини, които не са актуализирани. ...”

IV.  СРАВНИТЕЛНО ПРАВО

54.  Според информация, с която Съдът разполага, законите на поне седемнадесет държави – страни по Конвенцията, предвиждат възможност за правна защита след изборите пред специален съд или трибунал, пред обикновените съдилища или пред конституционен съд.

ПО ОТНОШЕНИЕ НА ПРАВОТО

I.  ТВЪРДЯНО НАРУШЕНИЕ НА ЧЛЕН 3 ОТ ПРОТОКОЛ № 1 КЪМ КОНВЕНЦИЯТА

55.  Жалбоподателите се оплакват от отказа на избирателните органи да изпълнят окончателните решения на Върховния административен съд, с които се обявява за нищожно заличаването от кандидатските листи, и от дължащата се на това невъзможност за тях да участват в парламентарните избори на 17 юни 2001 г.

56.  Съдът намира, че това оплакване следва да бъде разгледано по член 3 от Протокол № 1 към Конвенцията (вж. Жданок с/у Латвия (Ždanoka v. Latvia) [ГО], №  58278/00, пар. 141, ЕСПЧ 2006‑IV и Кавакчъ с/у Турция (Kavakçı v. Turkey), № 71907/01, пар. 30, 5 април 2007 г.). Тази клауза гласи следното:

„Βисокодоговарящите страни се задължават да провеждат свободни избори през разумни интервали от време, с тайно гласуване, и при условия, осигуряващи свободното изразяване на мнението на народа при избиране на законодателното тяло“

57.  Правителството, което направи възражение за неизчерпване на вътрешноправните средства за защита (което беше присъединено към въпроса по същество – вж. параграф 73 по-долу), не представи никакво становище по съществото на жалбата.

58.  Жалбоподателите твърдят, че ако избирателните органи бяха изпълнили окончателните решения срещу тях, то жалбоподателите щяха да са избрани в парламента. Те допълват, че Комисията по досиетата не е издала никакви други удостоверения, свидетелстващи за връзки с бившите тайни служби и че е закрита няколко месеца след изборите през юни 2001 г.

59.              Съдът установява, че макар и да не е видно от текста на член 3 от Протокол № 1, той съдържа правото за кандидатиране за член на парламента като индивидуално право (вж. Матьо-Моен и Клерфе с/у Белгия (Mathieu‑Mohin and Clerfayt v. Belgium), 2 март 1987 г., пар. 48-51, Серия А № 113 и Юмак и Садък с/у Турция (Yumak and Sadak v. Turkey) [ГО], № 10226/03, пар. 109 (i), ЕСПЧ 2008-...). Това право, както и всички гарантирани от тази клауза права, е от съществено значение за установяването и поддържането на основите на ефективна и истинска демокрация, в която господства законът (вж. Хърст с/у Обединеното кралство (Hirst v. the United Kingdom) (№ 2) [ГО], № 74025/01, пар. 58, ЕСПЧ 2005‑IX). То подлежи на подразбиращи се ограничения, но те не бива да го свиват до такава степен, че да го лишат от неговото ефективно упражняване. Също така, подобни ограничения трябва да съответстват на правния ред и да бъдат придружени от достатъчни гаранции срещу произвол (вж. Юмак и Садък, цитирано по-горе, пар. 109 (ii)‑(v)).

60.  По настоящото дело Съдът не е сезиран да реши дали противоречи на член 3 от Протокол № 1 да се разрешава на политическите партии да оттеглят своите кандидати заради връзките им със службите на бившата Държавна сигурност (вж. обратно и съответно при делата Х. с/у Нидерландия (X. v. the Netherlands), № 6573/74, Решение на Комисията от 19 декември 1974 г., Решения и доклади (DR) 1, стр. 88; Х. с/у Белгия (X. v. Belgium), № 8701/79, Решение на Комисията от 3 декември 1979 г., Решения и доклади 18, стр. 250; Ван Вамбеке с/у Белгия (Van Wambeke v. Belgium), № 16692/90, Решение на Комисията от 12 април 1991 г., без доклад; Жданок, цитирано по-горе и Адамсонс с/у Латвия (Ādamsons v. Latvia), № 3669/03, 24 юни 2008 г.). Също така от Съда не се иска да се произнесе относно правилността на решенията на Върховния административен съд, с които се обявява за нищожно заличаването на тримата жалбоподатели от кандидатските листи по искане на коалицията, която ги е номинирала (вж. параграфи 17, 21 и 26 по-горе). Съдът не е инстанция, пред която се обжалват решенията на националните съдилища (вж. Корнелис с/у Нидерландия (Cornelis v. the Netherlands) (реш.), № 994/03, ЕСПЧ 2004-V (извадки)) и в неговите функции не влиза да разглежда фактически и правни грешки, за които се твърди, че те са допуснали (вж. измежду много други източници Гарсия Руис с/у Испания (García Ruiz v. Spain) [ГО] № 30544/96, пар. 28, ЕСПЧ 1999‑I). Неговата задача по настоящото дело се свежда до преценка дали неизпълнението на окончателните и задължителни решения на Върховния административен съд от страна на избирателните органи нарушава правата на жалбоподателите по горепосочената клауза.

61.  По този въпрос Съдът установява, че той последователно е подчертавал необходимостта да се избягват необосновани решения и злоупотреба с власт при избори, особено що се отнася до регистрирането на кандидатите (вж. Подколзина с/у Латвия (Podkolzina v. Latvia), № 46726/99, пар. 35, ЕСПЧ 2002‑II ; Мелниченко с/у Украйна (Melnychenko v. Ukraine), № 17707/02, пар. 59, ЕСПЧ 2004‑X; Краснов и Шкуратов с/у Русия (Krasnov and Skuratov v. Russia), №№  17864/04 и 21396/04, пар. 42, ЕСПЧ 2007‑...; вж. също  Ликурезос с/у Гърция (Lykourezos v. Greece), № 33554/03, пар. 56 в края, ЕСПЧ 2006‑VIII; Ковач с/у Украйна (Kovach v. Ukraine), № 39424/02, пар. 54, ЕСПЧ 2008‑...; Саруханян с/у Армения (Sarukhanyan v. Armenia), № 38978/03, пар. 40, 27 май 2008 г. и Адамсонс, цитирано по-горе, пар. 111 (e) и 117‑19). Също така той е подчертавал, че в производствата за регистриране на кандидатите трябва да има процесуална справедливост и правна сигурност (вж. Жданок, цитирано по-горе, пар. 107, 108 и 115 (e) и Руска консервативна партия на предприемачите и други с/у Русия (Russian Conservative Party of Entrepreneurs and Others v. Russia), №№ 55066/00 и 55638/00, пар. 50 и 58-60, ЕСПЧ 2007‑...).

62.  Нещо повече, Съдът е казвал, макар и в контекст, различен от настоящия, че властта на закона – един от основните принципи на демократичното общество, предполага задължение на държавата и на публичните органи да изпълняват постановените срещу тях разпореждания и решения на съдилищата (вж. измежду други източници Хорнсби с/у Гърция (Hornsby v. Greece), 19 март 1997 г., пар. 40-41, Сборник с присъди и решения 1997‑II; Ятридис с/у Гърция (Iatridis v. Greece) [ГО], № 31107/96, пар. 58‑62, ЕСПЧ 1999‑II; Хасан и Чауш с/у България [ГО], № 30985/96, пар. 87, ЕСПЧ 2000‑XI; Ташкън и други с/у Турция (Taşkın and Others v. Turkey), № 46117/99, пар. 121‑25, ЕСПЧ 2004‑X; и Окяи и други с/у Турция (Okyay and Others v. Turkey), № 36220/97, пар. 73, ЕСПЧ 2005‑VII).

63.  Накрая, Съдът установява, че една ефикасна система за обжалване по време на избори, каквато е описана в „Кодекса на добрите практики при провеждане на избори“ на Венецианската комисия (вж. параграф 52 по-горе), е важна гаранция срещу произвол в изборния процес. Неизпълнението на окончателните решения, постановени в отговор на такива обжалвания, без съмнение подкопава ефикасността на такава система.

64.  Като разглежда конкретните особености по делото, Съдът установява, че избирателните органи или не са изпълнили – какъвто е случаят при г-н Петков и г-н Георгиев (вж. параграфи 18 и 22 по-горе), или открито са отказали да изпълнят – какъвто е случаят с г-н Димитров (вж. параграф 27 по-горе), окончателните и задължителни решения на Върховния административен съд, с които се отменят техните решения и по силата на които те са били длъжни да възстановят тримата жалбоподатели в кандидатските листи (вж. параграф 31 по-горе). Тази позиция вероятно се дължи на становището им, както се отбелязва в доклада на ОССЕ за изборите, че Върховният административен съд е действал извън своята компетентност и е постановил неправилни решения (вж. параграф 53 по-горе в края) или вероятно са смятали, че решенията не са влезли в сила – нещо което много бързо е опровергано от същия съд (вж. параграфи 27 и 28 по-горе). Обаче в едно демократично общество, което се подчинява на властта на закона, властите нямат право да сочат своето несъгласие с установеното с влязло в сила съдебно решение, като основание да не го изпълнят (вж. Манчева с/у България,  № 39609/98, пар. 59, 30 септември 2004 г.).

65.  Като са обжалвали пред съда, жалбоподателите не са искали само да бъдат анулирани решенията на избирателните органи за заличаването им от регистрите в отговор на искането на коалицията, която ги е номинирала, но също така и преди всичко те са искали да бъдат отстранени последиците от тези решения. Ефикасната закрила на правото на жалбоподателите да се кандидатират за народни представители  предполага задължение на избирателните органи да изпълняват постановените срещу тях и влезли в сила съдебни решения. Неизпълнението от тяхна страна на тези решения, както по-късно установява Конституционният съд, е в нарушение на българското законодателство (вж. параграф 31 по-горе). Освен това, то лишава процесуалните гаранции, с които разполагат жалбоподателите, от тяхната полезност и е израз на произвол.

66.  Съдът не пренебрегва трудностите, пред които са били изправени избирателните органи предвид на факта, че двете решения срещу тях са постановени само два дни преди проведените на 17 юни 2001 г. избори, а едното – дори след тях (вж. параграфи 17, 21 и 26 по-горе). Обаче според него са налице три причини, поради които тези трудности са създадени до голяма степен от самите власти. Първо, изборният закон, който дава възможност да се иска отписване на кандидатите заради техните връзки със службите на бившата Държавна сигурност – очевидно много деликатен въпрос за българските политици, – е приет по-малко от два и половина месеца преди изборите (вж. параграф 37 по-горе) в противоречие с препоръките на Съвета на Европа относно стабилността на изборното законодателство (вж. параграф 52 по-горе). Второ, вместо да изисква тези връзки да бъдат проверени преди номинирането на кандидатите, законът допуска партиите или коалициите, които са ги номинирали, да искат впоследствие тяхното отписване. По този начин той създава механизъм, който неминуемо поражда сериозни практически трудности и води до правни предизвикателства, които би трябвало да бъдат разрешавани при значителни ограничения във времето. Този механизъм, добре описан в доклада на ОССЕ като откриващ „възможност да се правят промени в листите в последния момент, [което е създало] проблеми не само за администриращите изборите и за съдилищата, но също така за партиите, и за гласоподавателите, чието отношение към кандидатиралите се за изборите лица, несъмнено беше повлияно“ (вж. параграф 53 по-горе). Трето, практическата подготовка за прилагането на това правило – критикувано в доклада на ОССЕ като твърде неясно (вж. параграф 53 по-горе), което е изяснено от Централната избирателна комисия едва дванадесет дни преди изборите ( вж. параграф 9 по-горе), а това е трябвало да бъде сторено много по-рано. Първоначалната регистрация на кандидатите по закон трябва да се извърши – и фактически е извършена, тридесет дни преди изборите (вж. параграф 13, 19, 23 и 38 в края по-горе). Макар че Върховният административен съд се произнася по жалбите на жалбоподателите в рекордно кратък срок, респективно за четири, един и два дни, това не може да поправи факта, че поради горепосочените причини въпросът за заличаването на жалбоподателите е бил разгледан толкова близо преди изборния ден или – в случая с г-н Петков, дори след този ден (вж. параграфи 17, 21 и 26 по-горе).

67.  Ето защо е налице нарушение на член 3 от Протокол № 1 към Конвенцията поради това, че властите не са изпълнили влезлите в сила решения, по силата на които е трябвало да възстановят тримата жалбоподатели в кандидатските листи.

II.  ТВЪРДЯНО НАРУШЕНИЕ НА ЧЛЕН 13 ОТ КОНВЕНЦИЯТА

68.  Жалбоподателите се оплакват по член 13 от Конвенцията, че не са разполагали с ефикасни средства за защита по отношение на отказа на избирателните органи да ги възстановят в кандидатските листи.

69.  Член 13 предвижда:

„Βсеки, чиито права и свободи, провъзгласени в тази Конвенция, са нарушени, има право на ефикасни правни средства за тяхната защита пред съответните национални власти, дори и нарушението да е извършено от лица, действащи при упражняване на служебни функции.“

70.  Правителството твърди, че жалбоподателите не са се възползвали правилно от възможните вътрешноправни средства за защита. То сочи, че според чл. 7 от Конституцията от 1991 г. държавата отговаря за вреди, причинени от незаконни актове или действия на нейни органи и длъжностни лица. Тази отговорност е уредена в Закона за отговорността на държавата за вреди от 1988 г. Жалбоподателите са имали възможност да заведат дела по чл. 2, ал. 2 от този закон и да искат обезщетение за вредите, произтичащи от невъзможността им да участват в парламентарните избори. Няма индикации, че те са сторили това.

71.  Жалбоподателите отговарят, че Правителството не е дало примери, че Законът за отговорността на държавата за вреди от 1988 г. е приложим спрямо техните обстоятелства. Освен това те твърдят, че дело по този закон не би могло да им осигури достатъчно обезщетение за твърдяното нарушение. Третият жалбоподател – г-н Димитров, допълва като подчертава, че да бъдеш народен представител означава много повече от това да получаваш заплата. То означава да участваш активно в политическия живот на страната – нещо, което той е вършил няколко години. Той нашироко описва участието си в политиката в България между 1990 и 2001 г. и добавя, че събитията от 2001 г. са очернили доброто му име и са разрушили политическата му кариера. Това не може да бъде поправено като му се присъди обезщетение; единственият начин да бъде удовлетворен би било, ако Конституционният съд се произнесе в негова полза. Обаче този съд се е произнесъл в негова вреда. Така или иначе, обикновените граждани нямат право да завеждат дела пред този съд.

72.  Жалбоподателите твърдят също, че дело по горепосочения закон не би могло да разреши проблемите, дължащи се на неизпълнението от страна на избирателните органи на влезлите в сила решения срещу тях. Те биха могли да бъдат поправени само чрез решение на този Съд. Третият жалбоподател – г-н Димитров, е завел дело по Закона през октомври 2004 г. и производството е все още висящо пред първоинстанционния съд.

73.  В решението си относно допустимостта на жалбите (вж. параграф 4 по-горе) Съдът реши, че въпросът дали жалбоподателите са имали на разположение ефикасни вътрешноправни средства за защита във връзка с оплакването си, че не са могли да участват в изборите, е тясно свързан със съществото на оплакването им по член 13 от Конвенцията. Ето защо той реши да присъедини възражението на Правителството към въпроса по същество и ще го разгледа тук.

74.  Според практиката на Съда, член 13 е приложим само по отношение на оплаквания, които могат да се считат за приемливи по  Конвенцията. Той гарантира наличието на средство за защита на национално ниво, което да наложи по същество правата и свободите по  Конвенцията, независимо от това в каква форма те са гарантирани от вътрешния правен ред. Обхватът на задълженията на Договарящите държави по тази клауза зависи от естеството на оплакването на жалбоподателя; ефикасността на средството за защита не зависи от това доколко е сигурно, че ще има благоприятен изход за жалбоподателя. Обаче, средството за защита трябва да е ефикасно на практика и по закон в смисъл, че или предотвратява твърдяното нарушение, или поправя атакуваното състояние на нещата, или дава достатъчно удовлетворение за всяко нарушение, което вече се е осъществило (вж. Руска консервативна партия на предприемачите и други, цитирано по-горе, пар. 85 и 90).

75.  Съдът установява в началото, че нарушението на член 3 от Протокол № 1 се състои, както е посочено в параграфи 60 и 67 по-горе, не в първоначалното заличаване на жалбоподателите от кандидатските листи, а в това, че избирателните органи не са ги възстановили в листите, въпреки влезлите в сила решения в тази насока. В светлината на своя извод, че тази клауза е нарушена, Съдът намира, че оплакванията на жалбоподателите по нея очевидно са приемливи. Ето защо той трябва да определи дали жалбоподателите са имали ефикасно средство за защита в тази насока. 

76.  По този въпрос Съдът смята, че макар че обезщетението за вредата, дължаща се на незаконни действия или бездействия на властите, може да се разглежда като важна част от обхвата на защитата, средството за защита, на което се позовава Правителството – завеждане на дело по Закона за отговорността на държавата за вреди от 1988 г., само по себе си не може да се счита за ефикасно поради следните причини:

77.  Първо, Правителството посочва чл. 2, ал. 2 от Закона, който е напълно неотносим към контекста на настоящото дело, тъй като се отнася до обезщетение за вреди, причинени от незаконосъобразно проведени наказателни производства и свързаното с тях лишаване от свобода (вж. параграф 51 по-горе).

78.  Второ, дори и да приемем, че всъщност Правителството е имало предвид да се позове на чл. 1 от Закона, който изглежда по-подходящ (вж. параграф 50 по-горе), то не е доказало – например като посочи релевантна съдебна практика, че при завеждането на дело по тази разпоредба основателно може да се очаква успешен изход. Наистина, в случая на г-н Димитров, Конституционният съд посочва възможността да се ангажира отговорността на държавата по чл. 7 на Конституцията от 1991 г. (вж. параграф 31 по-горе). Обаче, когато жалбоподателят по-късно завежда дело по Закона за отговорността на държавата от 1988 г. – единственото средство да се ангажира отговорността на държавата по този текст (вж. параграф 36 по-горе), производството продължава повече от четири години и към момента на последната представена от него информация, то все още е висящо пред първоинстанционния съд (вж. параграф 33 по-горе). Прекалените забавяния по едно дело за обезщетение могат сериозно да подкопаят ефикасността на средството за защита (вж. Скордино с/у Италия (Scordino v. Italy) (№ 1) [ГО] № 36813/97, пар. 195 на края, ЕСПЧ 2006‑V и следващи позовавания).

79.  Трето, и най-важно, завеждането на такова дело, дори и накрая да завърши успешно, при тези обстоятелства не може да се счита, че то само по себе си дава достатъчно удовлетворение, тъй като единствената последица от него е да се присъди обезщетение (вж. параграф 50 по-горе и също съответно, Хорнсби, пар. 37 и Ятридис, пар. 47, двете цитирани по-горе). По дела, където, както тук, властите чрез преднамерени действия и бездействия препятстват кандидат за депутат да участва в изборите, нарушението на член 3 от Протокол № 1 не може да бъде поправено само с присъждането на такова обезщетение. Ако държавите можеха да ограничат отговора си на такива инциденти до простото плащане на обезщетение, без да въведат ефикасни процедури, с които да се осигурява нормално развитие на демократичния процес, то тогава би било възможно в някои случаи властите необосновано да лишават кандидатите от техните избирателни права (вж. например Подколзина;  Мелниченко и Краснов и Шкуратов, пар. 18-34, 42 и 52-67, всички цитирани по-горе) и дори да манипулират изборните резултати. При това положение на практика би било безполезно правото да се кандидатства за народен представител, което заедно с други права е гарантирано от член 3 на Протокол № 1 и е изключително важно за полагането и запазването на основите на истинската демокрация (вж. като неотдавнашен източник Грузинската партия на труда с/у Грузия (The Georgian Labour Party v. Georgia), № 9103/04, пар. 101, 8 юли 2008 г.).

80.  След като по този начин установи, че нарушението на член 3 от Протокол № 1 не би могло да бъде поправено чрез простото заплащане на обезщетение и като отбелязва, че в резултат на действията на властите и значителните ограничения в сроковете при подготовката на изборите, нарушението не би могло да бъде поправено преди изборите (вж. параграф 66 по-горе), Съдът достига до извода, че положението може да бъде поправено единствено чрез средство за защита, приложимо след изборите. Ето защо при конкретните обстоятелства по това дело, изискванията на член 13 биха били изпълнени само чрез процедура, която дава възможност на кандидатите да искат възстановяване на правата им да се кандидатират за народни представители пред орган, който е в състояние да провери какви са последиците от твърдяното нарушение на техните избирателни права върху развитието и крайния резултат от изборите. Ако този орган прецени, че нарушението е достатъчно тежко и е предопределило резултата, той трябва да има правомощието да анулира изборния резултат изцяло или частично. Макар че такова становище несъмнено би трябвало да се прилага само в най-тежките случаи, все пак компетентният орган следва да има възможността да прибегне към него при необходимост.

81.  Наистина българското законодателство предвижда възможности за защита след изборите. Съгласно чл. 66 от Конституцията от 1991 г. Конституционният съд може да разглежда оспорвания на законността на парламентарните избори и съобразно чл. 149, ал. 1, т. 7 Конституционният съд може да се произнася по спорове за законността на избора на народен представител (вж. параграф 35 по-горе). Той е разгледал законността на избора на лицето, заместило г-н Димитров в бюлетината след неговото заличаване, но приема, че нарушението на избирателните права на г-н Димитров, макар и сериозно, не води по необходимост до анулиране на избора на заместничката, тъй като именно нейното име е било вписано в бюлетината в изборния ден в съответствие с желанието на коалицията, която я е номинирала (вж. параграфи 29‑31 по-горе). Според Съда, особено като се има пред вид пропорционалната система за парламентарни избори в България (вж. параграф 38 по-горе), този подход не е в съответствие с член 3 от Протокол № 1. След като народът вече е изразил свободно и демократично своето желание, този избор не трябва да се подлага на съмнение, освен ако не са налице сериозни основания, за да се запази демократичният ред (вж. съответно Ликурезос, цитирано по-горе, пар. 52 в края ; Пашалидис, Кутмеридис и Захарикис с/у Гърция (Paschalidis, Koutmeridis and Zaharakis v. Greece), №№ 27863/05, 28422/05 и 28028/05, пар. 28 в края, 10 април 2008 г.; и Юмак и Садък, цитирано по-горе, пар. 109 (vi)).

82.  Обаче Съдът не е убеден, че при конкретните обстоятелства по делото, производството пред Конституционния съд, което очевидно е проведено на основание чл. 149, ал. 1, т. 7, а не по чл. 66 от Конституцията (вж. параграфи 31 и 35 по-горе), е можело да осигури достатъчно удовлетворение на жалбоподателите. По-конкретно, не е ясно дали обхватът на проверката на съда му е дал възможност да се запознае задоволително със същността на техните оплаквания и дали, ако приеме, че са налице достатъчно сериозни нарушения на техните избирателни права, така че да е необходимо предприемането на действия за поправянето им, той би могъл да им осигури достатъчно удовлетворение, като например разпореди изборите да се повторят. Тази несигурност изглежда се дължи на липсата на ясни и недвусмислени разпоредби в тази област и на бедната практика по тези въпроси. Последното от своя страна се дължи на ограничения брой органи, които могат да сезират Конституционния съд (вж. параграф 35 по-горе). Макар че чл. 112 от Закона за избиране на народни представители от 2001 г. гласи, че кандидатите за народни представители могат да оспорват изборите пред този съд, той предвижда, че това не може да стане пряко, а само чрез ограничения брой на едноличните и колективни органи, които имат право да го сезират (вж. параграф 46 по-горе). Това означава, че кандидатите или дори всеки друг участник в изборния процес, не могат пряко да инициират образуването на производство пред този съд. Фактът, че такива производства очевидно са били образувани само три пъти по искане на групи от народни представители (вж. параграф 46 по-горе), показва, че до това средство за защита практически няма достъп. Според установената практика на Съда, едно правно средство за защита може да се счита за ефикасно, само ако жалбоподателят има възможност пряко да инициира производството (вж. Саргин и Ягчи с/у Турция (Sargin and Yagci v. Turkey), №№ 14116/88 и 14117/88, Решение на Комисията от 11 май 1989 г., Доклади и решения 61, стр. 250, на стр. 279; Брожичек с/у Италия (Brozicek v. Italy), 19 декември 1989 г., пар. 34, Серия А № 167; Падовани с/у Италия (Padovani v. Italy), 26 февруари 1993 г., пар. 20, Серия А № 257-В, стр. 19; Спадея и Скалабрино с/у Италия (Spadea and Scalabrino v. Italy), 28 септември 1995 г., пар. 24, Серия А № 315‑B; Имобилиаре Сафи с/у Италия (Immobiliare Saffi v. Italy) [ГО], № 22774/93, пар. 42 в края, ЕСПЧ 1999‑V; Моя Алварес с/у Испания (Moya Alvarez v. Spain) (реш.), № 44677/98, ЕСПЧ 1999‑VIII и Жданок с/у Латвия, (реш.), № 58278/00, 6 март 2003 г.).

83.  Предвид на горното Съдът прави извода, че жалбоподателите не са имали на разположение ефикасни средства за защита за тяхното оплакване по член 3 от Протокол № 1. Ето защо той отхвърля възражението на Правителството за неизчерпване на вътрешноправните средства за защита и приема, че е извършено нарушение на член 13 от Конвенцията.

III.  ПРИЛОЖЕНИЕ НА ЧЛЕН 41 ОТ КОНВЕНЦИЯТА

84.  Член 41 от Конвенцията гласи:

„Ако съдът установи, че е имало нарушение на Конвенцията или на Протоколите към нея и ако вътрешното право на високодоговарящата страна допуска само частично обезщетение за последиците от това нарушение, съдът присъжда, ако това е необходимо, справедливо удовлетворение на потърпевшата страна.”

A.  Имуществени вреди

85.  И тримата жалбоподатели искат обезщетение за неполучените заплати и ползи, които биха получили между юни 2001 г. и юни 2005 г. в качеството си на народни представители. Също така те искат лихва върху тези суми. Общата сума на претенцията на г-н Петков по този пункт е 143 839,08 лв. (BGN), сумата по претенцията на г-н Георгиев е 126 326,56 лв., а тази по претенцията на г-н Димитров е 72 477,09 евро (EUR). Г-н Петков и г-н Георгиев претендират още 17 292,81 лв. и 20 768,61 лв., съответно за вноски за социално осигуряване и пенсии, които Народното събрание е щяло да заплати в качеството си на техен работодател през този период.

86.  Правителството не коментира претенциите на жалбоподателите.

87.  Съдът не е убеден, че е налице причинна връзка между твърдяната понесена от жалбоподателите загуба и установените нарушения (вж. съответно Подколзина, пар. 49 и Мелниченко, пар. 75, двете цитирани по-горе). Ето защо той отхвърля претенциите им по този пункт.

B.  Неимуществени вреди

88.  Жалбоподателите претендират обезщетение за преживяното напрежение и тревога в резултат на незаконосъобразния пропуск на избирателните органи да ги възстанови в листите с кандидати за народни представители. Също така те твърдят, че недоказаните твърдения за връзки с бившата Държавна сигурност са увредили доброто им име. Г-н Димитров твърди още, че тези обстоятелства са довели до сериозно влошаване на здравето му. Г-н Петков и г-н Георгиев претендират по 40 000 евро за всекиго от тях, а г-н Димитров претендира сумата от 30 000 евро.

89.  Правителството не коментира претенциите на жалбоподателите.

90.  Съдът установява, че оплакването на жалбоподателите относно разгласяването на твърдяна за клеветническа информация относно техни връзки със службите на бившата Държавна сигурност е обявено за недопустимо (вж. определението по това дело относно допустимостта). Следователно, не се дължи обезщетение за вредите, ако има такива, които те са понесли в резултат на това. От друга страна, Съдът е съгласен, че жалбоподателите са претърпели неимуществени вреди поради неизпълнението от страна на избирателните органи на влезлите в сила решения в тяхна полза и поради отсъствието на ефикасни правни средства за защита в това отношение. Обаче при конкретните обстоятелства по делото и предвид на естеството на установените нарушения, Съдът смята, че установяването на нарушение представлява справедливо удовлетворение (вж. съответно Грузинската партия на труда, цитирано по-горе, пар. 155).

C. Такси и разноски

91.  Г-н Петков не е формулирал искане по този пункт. Г-н Георгиев иска да му бъдат възстановени 15 120 лв., които е похарчил за адвокати и разходи за вещи лица при различните вътрешни производства и по производството пред Съда. Г-н Димитров също иска да му бъде възстановена сумата от 7 156 евро, която е похарчил за такива разходи и моли 5 300 евро от тази сума да бъдат заплатени по банковата сметка на адвоката му, а 1 856 евро – по неговата собствена сметка. Жалбоподателите представят договори за хонорари, почасови сметки и други документи.

92.  Правителството не коментира претенциите на жалбоподателите.

93.  Според установената практика на Съда, жалбоподателите имат право да им бъдат възстановени разходите само доколкото е доказано, че те са действително извършени и необходими, и са разумни по своя размер. По настоящото дело, като има предвид информацията, с която разполага и горните критерии, и като отбелязва, че част от жалбите е обявена за недопустима (вж. параграф 4 по-горе), Съдът намира, че е разумно да присъди на г-н Георгиев 2 500 евро, а на г-н Димитров 3 000 евро. Към тези суми следва да бъдат добавени всякакви данъци, с които жалбоподателите биха могли да бъдат обложени.

D. Лихви за забава

94.  Съдът счита за подходящо лихвите за забава да бъдат изчислени на основата на пределния лихвен процент по заеми на Европейската централна банка, с добавени три процентни пункта.

ПО ТЕЗИ ПРИЧИНИ СЪДЪТ

1.  Приема с пет на два гласа, че е налице нарушение на член 3 от Протокол № 1 към Конвенцията;

 

2.  Приема с пет на два гласа, че е налице нарушение на член 13 от Конвенцията и отхвърля с пет на два гласа предварителното възражение на Правителството;

 

3.  Приема с пет на два гласа

(a)  че държавата-ответник трябва да заплати на жалбоподателите в срок от три месеца от датата, на която решението става окончателно по член 44, алинея 2 от Конвенцията, следните суми за такси и разноски, които следва да бъдат превърнати в български лева по курса, приложим към датата на плащането, плюс всякакви данъци, с които жалбоподателите биха могли да бъдат обложени:

(i)  на г-н Георгиев – 2 500 евро (две хиляди и петстотин евро);

(ii)  на г-н Димитров – 3 000 евро (три хиляди евро);

(b)  че след изтичането на горепосочените три месеца до изплащането на определените суми, върху тях се начислява проста лихва, равна на пределната ставка по заеми на Европейската централна банка за периода на забава, с добавени три процентни пункта;

 

4.  Отхвърля единодушно останалите претенции на жалбоподателите за справедливо удовлетворение.

Изготвено на английски език и оповестено в писмена форма на 11 юни 2009 г. съобразно правило 77, ал. 2 и 3 от Правилника на Съда.

Клаудия Вестердийк                                                          Пеер Лоренцен
       Секретар                                                                          Председател

Съобразно член 45, алинея 2 от Конвенцията и правило 74, ал. 2 от Правилника на Съда, особеното мнение на съдиите  Марусте и Йегер е приложено към това решение.

P.L.
C.W.