СЪВЕТ НА ЕВРОПА
КОМИТЕТ НА МИНИСТРИТЕ

Препоръка Rec(2004)5
на Комитета на министрите на държавите-членки
относно установяване съвместимостта на проектозаконите, действащите закони и административната практика с нормите на Европейската конвенция за правата на човека

(Приета от Комитета на министрите на 12 май 2004 г.,
на неговата 114-та сесия)

Комитетът на министрите, съгласно условията на чл. 15. б от Статута на Съвета на Европа,

Като има предвид, че целта на Съвета на Европа е постигането на по-голямо единство между неговите членове и че един от най-важните методи, чрез които тази цел трябва да се преследва, е поддържането и по-нататъшното осъществяване на правата на човека и основните свободи;

Като потвърждава убеждението си, че Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи (наричана по-долу "Конвенцията"), трябва да е отправната точка за защита на правата на човека в Европа и като припомня ангажимента си да предприеме мерки, за гарантиране на дългосрочната ефективност на системата за контрол, създаден по силата на Конвенцията;

Като припомня субсидиарния характер на механизма за надзор, създаден от Конвенцията, който предполага, в съответствие с член 1, че правата и свободите, гарантирани от Конвенцията, са защитени най – напред от вътрешното право и са прилагани от националните власти;

Като припомня обстоятелството, че понастоящем Конвенцията се е превърнала в неразделна част от вътрешната правна уредба на всички страни-членки и отбелязвайки важната роля на националните съдилища,

Като припомня, че на основание чл. 46 параграф 1 от Конвенцията, договарящите се страни се ангажират да изпълняват окончателните решения на Европейския съд по правата на човека (наричан по-долу “Съд” ) в рамките на договореното;

Като има предвид, обаче, че държавите – членки следва да положат допълнителни усилия, за да бъде постигнат максималния ефект на Конвенцията, в частност хармонизирането на нормите на националното право с тези на Конвенцията и с оглед юриспруденцията на Съда;

Като изразява увереност, че проверката за съвместимост на проектозаконите, на действащите закони и административните практики с Конвенцията е необходима за да бъде избегнато нарушаването на правата на човека, както и да бъде ограничен броят на жалбите до Съда,

Като подчертава значението на консултирането на различни, компетентни и независими инстанции в т.ч. и национални институции за защита на правата на човека и неправителствени организации:

Като има предвид съществуването на различни практики в държавите – членки за проверка на съвместимостта;

Препоръчва държавите-членки, като вземат предвид примерите за добри практики, включени в приложението:

I. да осигурят съществуването на подходящи и ефективни механизми за системна проверка на съвместимостта на проектозаконите с Конвенцията в светлината на съдебната практика на Съда;

II. да гарантират съществуването на механизми за проверка там, където това е необходимо за установяване съвместимостта на действащите закони и административните практики, включително и тези, залегнали в наредби, заповеди и инструкции;

III.да следят за хармонизирането в най – кратки срокове на законите и административните практики, с оглед да бъде избегнато нарушаване на Конвенцията;

Възлага на генералния секретар на Съвета на Европа, да гарантира, че се предоставят необходимите средства за подпомагане на държавите-членки, които търсят помощ при изпълнението на тази препоръка

Приложение към Препоръка Rec(2004)5

Въведение

1. Независимо от реформата, осъществена с Протокол № 11 на контролния механизъм на Европейската конвенция за правата на човека (наричана по-нататък “Конвенция”), броят на жалбите пред Европейския съд по правата на човека (наричан по-нататък “Съд”) се увеличава прогресивно, което причинява съществено забавяне на разглеждането на делата.

2. Това развитие води до по-улеснен достъп до Европейския съд, както и до по-добра защита на правата на човека в Европа, но не бива да се забравя, че в съответствие с принципа на субсидиарността, страните по Конвенцията носят първостепенната отговорност за спазването на правата, залегнали в Конвенцията. Съгласно Член 1 на Конвенцията, “високодоговарящите страни следва да гарантират на всяко лице под тяхна юрисдикция, правата и свободите, дефинирани в Раздел 1 на тази Конвенция”. По този начин най-ефикасната и пряка защита на правата и свободите, гарантирани в Конвенцията, би следвало да се осъществява на национално равнище. Това изискване се отнася за всички държавни органи, по-специално съдилищата, администрацията и законодателната власт.

3. Предпоставката, Конвенцията да може да защитава ефикасно правата на човека в Европа, е държавите да прилагат Конвенцията в техния правов ред в светлината на съдебната практика на Съда. Това предполага, по-специално, че те трябва да гарантират, че техните закони и административна практика съответстват на Конвенцията.

4. Настоящата препоръка насърчава държавите да създадат механизми за проверка на съвместимостта с Конвенцията, както на проектозаконите и действащите закони, така и на административната практика. По-долу са приведени примери за успешни практики. Прилагането на препоръката би следвало да допринесе за предотвратяването на нарушенията на правата на човека в държавите-членки и респективно да ограничи броя на делата, достигащи до Съда.

Проверка на съвместимостта на проектозаконите

5. Препоръчва се на страните-членки да осъществяват системна проверка на съвместимостта на проектозаконите с Конвенцията, в частност на онези проектозакони, които могат да засегнат защитаваните от нея права и свободи. Това е възлов момент – чрез приемането на закон, за който е установено, че е в съответствие с Конвенцията, държавата намалява риска самият нормативен акт да бъде източник на нарушение на Конвенцията, респективно Съдът да констатира такова нарушение. Освен това, по такъв начин държавата налага на своята администрация съответстваща на Конвенцията рамка за действията, които предприема спрямо индивидите под нейна юрисдикция.

6. В някои случаи може да се потърси съдействие от страна на Съвета на Европа за създаването на подобна система за проверка. Такова съдействие вече е на разположение по отношение установяването на съвместимост на проектозаконите за свободата на религията, възражение по съвест, свободата на информацията, свободата на сдружаване и т.н. въпреки това, всяка държава следва да прецени дали да вземе предвид заключенията, постигнати в тази рамка.

Проверка на съвместимостта на действащите закони

7. Установяването на съвместимостта трябва да се извършва и по отношение на действащите закони, когато това е подходящо. Разширяващата се практика на Съда може да има последствия за закон, който първоначално е бил в съответствие с Конвенцията или който не е бил обект на подобна оценка преди приемането му.

8. Подобна проверка е особено важна, по отношение на законите, отнасящи се до онези области, в които досегашният опит е показал, че съществува особен риск от нарушаване на правата на човека, като например полицейските дейности, наказателното производство, условията в местата за лишаване от свобода, правата на чужденците и др.

Проверка на съвместимостта на административната практика

9. Тази препоръка засяга въпроса за установяване при необходимост на съвместимостта на административните разпоредби с Конвенцията и, следователно, цели гарантирането на правата на човека в рамките на ежедневната практика. От основно значение е институциите, особено онези в чиито правомощия е включено ограничаването на правата на човека, да разполагат с нужните средства за проверка на съвместимостта на действията им с Конвенцията.

10. Следва да бъде ясно, че препоръката обхваща и административна практика, която не се основава на нормативен текст. От изключително значение е държавите да осигурят проверката на тази практика за съответствие с Конвенцията.

Процедури, позволяващи последващ контрол на предприетата проверка

11. За да може проверката да има практически резултат, а не да се ограничи единствено с оценката, че разглежданата норма е несъвместима с Конвенцията, държавите-членки следва да осигурят последващ контрол на тази проверка.

12. Препоръката подчертава необходимостта държавите-членки да предприемат действия за постигане на набелязаните цели. По този начин, след проверката, държавите-членки би следвало, при нужда, незабавно да предприемат конкретни действия за промяна на своите закони и административна практика, с съвместяването им с Конвенцията. За да постигнат това, при нужда те би следвало да подобрят или да създадат съответни механизми за преразглеждане на нормите, които да се ползват системно и бързо тогава, когато бъде констатирана несъвместимост на дадена национална норма. Същевременно трябва да се отбележи, че често съвместимостта може да се постигне чрез промяна в съдебната и административна практика. В някои държави-членки съвместимостта може да бъде постигната чрез неприлагането на несъвместимите мерки.

13. Способността за адаптиране би следвало да бъде улеснена и насърчена особено чрез бързото и ефикасно разпространение на решенията на Съда сред всички власти, засегнати от въпросното нарушение, както и чрез подходящо обучение на вземащите решение органи. Комитетът на министрите посвети две специални препоръки на тези важни аспекти: една за публикуването и разпространението в държавите-членки на текста на Конвенцията и съдебната практика на Съда (Rec(2002)13) и друга относно Конвенцията за университетското образование и професионалната подготовка (Rec(2004)4).

14. Някои държави предвиждат ускорена законодателна процедура, когато даден съд установи, че няма правомощия да осигури необходимата адаптация, поради формулировките на съответния закон.

15. В съответствие с посоченото по-горе, могат да се разгледат следните възможности.

Примери за добра практика

16. Всяка държава-членка се приканва да предостави сведения относно своята практика и нейното развитие като информира Генералния секретариат на Съвета на Европа. Последният на свой ред информира периодично всички държави-членки за съществуващите успешни практики.

Публикуване, превод и разпространение, както и обучение в системата за защита на правата на човека

17. В качеството на предварителна бележка би следвало да се припомни, че ефикасната проверка, преди всичко, изисква съответното публикуване и разпространение на национално равнище на Конвенцията и на съответната съдебна практика на Съда, в частност, чрез електронните средства и на езика (езиците) на съответната държава, както и развитието на програми по права на човека в рамките на университетското образование и професионалното обучение.

II. Проверка на проектозакони

18. Системен надзор на проектозаконите обикновено се извършва както в рамките на изпълнителната, така и на законодателната власт, като се консултират също така и независими организации.

От изпълнителната власт

19. Като цяло проверката на съвместимостта с Конвенцията и нейните протоколи започва от министерството, което стои зад определен проектозакон. Освен това, в някои държави-членки е възложена специална отговорност за проверка на съвместимостта от определени министерства или управления, например Канцеларията, Министерството на правосъдието и/или Министерството на външните работи. Някои държави-членки възлагат на правителствения агент за представителство пред Съда в Страсбург, наред с другите му функции, да следи за съвместимостта на националните закони с разпоредбите на Конвенцията. Поради това, агентът е упълномощен да представя предложения за изменение на действащите закони или на съответното ново законодателство, което се предвижда.

20. Националните законодателства на редица държави-членки предвиждат тогава, когато в парламента бъде внесен проектозакон, той следва да бъде придружен от пространен обяснителен меморандум, който да посочва и да поставя възможните въпроси във връзка с конституцията и/или Конвенцията. В някои държави-членки проектозаконите трябва да бъдат придружавани от официална декларация за съвместимост с Конвенцията. В дадена държава-членка министърът, който отговаря за проектозакона, трябва лично да заяви, че според него/нея, разпоредбите на съответния проектозакон са съвместими с Конвенцията или да заяви, че той или тя не е в състояние да направи подобно изявление, но че въпреки това желае парламентът да обсъди въпросния документ.

От страна на парламента

21. В допълнение към проверката от страна на изпълнителната власт, се извършва проверка и от правните служби на парламента и / или неговите различни парламентарни комисии.

Други консултации

22. Могат да се предвидят и други консултации за съвместимост със стандартите по правата на човека на различните стадии на законодателния процес. В някои случаи консултацията не е задължителна. В други, напр., когато законопроектът се очаква да повлияе върху основни права, законът задължава да бъде извършена консултация с определена институция – например, Държавен съвет в някои държави-членки. Ако правителството не е изпълнило условието за предварителна консултация, текстът би бил обременен с процедурно нарушение. Ако след провеждането на консултация то реши да не следва направената препоръка, правителството поема отговорността за политическите и правни последици, които биха произтекли от подобно решение.

23. Често се предвижда незадължителна или факултативна консултация с неюридическа организация, компетентна в сферата на правата на човека. Това могат да бъдат независими национални институции за насърчаване и защита правата на човека, омбудсмани, местни или международни неправителствени организации, институции или центрове по права на човека, адвокатски сдружения и др.

24. Експертите или структурите на Съвета на Европа, в частност Европейската комисия за демокрация чрез право (Венецианската комисия), могат да бъдат сезирани с въпрос относно съвместимостта с Конвенцията със законопроекти, свързани с правата на човека. Това искане за становище не замества вътрешна проверка на съвместимостта с Конвенцията.

III. Проверка на действащите закони и административната практика

25. Въпреки, че от държавите-членки не може да бъде изисквано да извършват системна проверка на цялото съществуващите законови, подзаконови и административни разпоредби, може би ще е необходимо подобно усилие да бъде направено, например, в рамките на националния опит при прилагането на закон или правило или вследствие на нов акт на Съда, насочен срещу друга държава-членка. В случай на решение, които пряко я засяга, по силата на член 46, държавата е задължена да предприеме необходимите мерки в съответствие с този акт.

От изпълнителната власт

26. В някои държави-членки, министерството, иницииращо съответния закон, е също така отговорно за установяване съвместимостта на съществуващите наредби и практики, което изисква познаване на последното развитие на съдебната практика на Съда. В други държави-членки, правителствените агенции информират независимите институции и в частност съдилищата за някои промени в тази практика. Този аспект показва важността на първоначалното образование и продължаващото обучение по отношение на системата на Конвенцията. Компетентните органи на държавата трябва да направят така, че отговорните лица в рамките на местните и централните органи да имат предвид Конвенцията и практиката на Съда с оглед избягването на нарушения.

От страна на парламента

27. Искания за проверка на съвместимост могат да бъдат правени и в рамките на парламентарните дебати.

От страна на съдебните институции

28. Проверка може също да се извърши и в рамките на съдебни заседания по искане на лица с правен статут или дори от държавни органи, личности или организации, които не са пряко засегнати (например пред Конституционен съд).

От независими институции неюридически институции

29. В допълнение към другите им роли, когато бъдат сезирани от правителството или парламента, независими извънсъдебни институции, и по-специално националните институции за насърчаване и защита на човешките права, както и омбудсманите, играят важна роля при проверката на това как се прилагат законите и, особено, как се прилага Конвенцията, която е част от вътрешното законодателство В някои държави тези институции също така могат при определени условия да разглеждат индивидуални жалби и да инициират разследвания по собствена инициатива. Техните усилия са насочени към коригиране недостатъците на съществуващото законодателство и с тази цел могат да изпращат сигнали до парламента или до правителството.