ЧЛЕН 11

Свобода на събранията и сдружаването

1. Βсеки има право на свобода на мирните събрания и на свободно сдружаване, включително правото да образува и членува в професионални съюзи за защита на своите интереси.

2. Упражняването на това право не подлежи на никакви ограничения, освен на тези, предвидени в закона и необходими в едно демократично общество в интерес на националната или обществената сигурност, за предотвратяване на безредици или престъпления, за защитата на здравето и морала или на правата и свободите на другите. Този член не изключва въвеждането на законни ограничения върху упражняването на тези права от служещите във въоръжените сили, полицията или държавната администрация.

Видно от текста, разпоредбата на член 11 гарантира на всички лица, които се намират под юрисдикцията на държавите-страни по Конвенцията, независимо от тяхното гражданство, две права: правото на свобода на мирните събрания и правото на свобода на сдружаване. Тези две права, макар и свързани и взаимнозависими, са отделни и от огромно значение за едно демократично общество.

В редица свои решения Европейският Съд по правата на човека (Съдът) подчертава, че степента, в която дадена държава защитава правото на свободно сдружаване, е мерило на нивото на демокрация в нея. Поради това Съдът разглежда изключително сериозно оплакванията за нарушаване на свободата на сдружаване и ги подлага на задълбочен анализ.

А. Какво включва правото на свобода на сдружаване?

Понятията, използвани в ЕКПЧОС, не следва да се тълкуват и определят в зависимост от националните правни системи. Тези понятия имат свое собствено (автономно) значение и обхват, определени от ЕСПЧ. Така понятието „сдружаване“ по член 11 не се отнася само до сдруженията в тесния смисъл на думата, а покрива всякакви доброволни неправителствени организации, създадени от групи хора, с цел развиване на обща дейност. Такива могат да бъдат сдружения, политически партии, профсъюзи (които са изрично упоменати в текста), религиозни организации, търговски дружества, граждански дружества и т.н. В практиката на Съда в Страсбург се отделя особено внимание на политическите партии, които се считат за една от най-важните форми на сдружаване в едно демократично общество. Поради това, те се ползват от засилена защита и всяка намеса в тяхната дейност се подлага на задълбочен анализ.

Без значение е правният статус на сдруженията - организациите се ползват от защитата на член 11 от Конвенцията дори и да не са регистрирани, да нямат юридическа личност, да са били забранени или дейността им преустановена. Съдът приема, че сам по себе си отказът да се признае правен статус на дадена организация представлява вмешателство в индивидуалните и колективни права на сдружаване, гарантирани от член 11.

Б. Кои действия или бездействия на властите представляват намеса в правото на свобода на сдружаване?

Правото на сдружаване по член 11 от Конвенцията не е абсолютно. То може да бъде ограничавано, но единствено при спазване на условията на алинея 2 от тази разпоредба.

Ограниченията могат пряко да произтичат от правни норми или да са резултат от фактически действия. Могат да бъдат резултат на актове на законодателната на изпълнителната власт или на правораздавателни органи като съдилищата или особени юрисдикции като Конституционния съд.^[2]

В. На какви условия трябва да отговарят намесата, за да бъде съвместимо с член 11 от Конвенцията?

Съгласно алинея 2 на член 11 от Конвенцията, тези изисквания са три: вмешателството да бъде предвидено в закона, да преследва легитимна цел, посочена в тази разпоредба и да бъде „необходимо в едно демократично общество“ за постигането на тази цел.

Предвидени от закона

За да бъдат предвидени от закона, по смисъла на член 11, вмешателствата трябва на първо място да бъдат базирани на норми от действащото право на съответната държава /нормативен акт, съдебната практика/. Всяко нарушение на националното право следователно влече нарушение на член 11 от Конвенцията.

Спазването на вътрешното право обаче не е достатъчно, за да бъде прието, че едно вмешателство е предвидено от закона. Съдът приема, че има още три изисквания в това отношение.

Първо, правото трябва да бъде достатъчно достъпно: нормативните актове обнародвани, съдебната практика също достъпна, чрез публикации на водещите съдебни решения или по друг начин.

Второ, правото трябва да бъде предвидимо. Засегнатото лице трябва да може да разбере, само или при необходимост след правна консултация, кога, при какви условия и по какъв начин властите биха могли да ограничат правото му на сдружаване и в какво биха могли да се изразят техните действия.

Трето, правото трябва да бъде така формулирано, че да не дава възможност на властите да действат по произволен начин. Това изискване до голяма степен се припокрива с предишното, но не е напълно идентично. То изисква не просто вътрешното право да е ясно, а също и да дава гаранции против произвол: например процедура, в рамките на която лицето да може да оспори мерките, ограничаващи правата му, в някои случаи възможност за оспорване на тези мерки пред независим орган и т.н.

Преследващи легитимна цел

Не е достатъчно намесата в правото на сдружаване да е предвидена от закона. Тя трябва освен това да преследва една или няколко от легитимните цели^[3], изброени в алинея 2 на член 11, а не някаква друга цел. Обикновено това изискване не поставя сериозни проблеми, защото тези цели са формулирани по един доста общ начин и Съдът лесно приема, че мерките, които са предприети от властите, се вместват в тях.

Необходими в едно демократично общество

Изключително важно изискване, което поставя и най-много въпроси, е вмешателството да бъде „необходимо в едно демократично общество“. Най-общо това е изискването за пропорционалност – дали вмешателството е пропорционално на търсената с него цел.

Преценката дали дадено вмешателство е необходимо, се прави с оглед критериите на “едно демократично общество”. Съдът в няколко свои решения посочва, че демокрацията е единствения обществен модел, който е съвместим с Конвенцията. Затова тази преценка следва да бъде водена от демократични критерии като свобода, плурализъм, толерантност, равенство и откритост.

Едно вмешателство е необходимо, ако съответства на належаща обществена нужда и не поставя пред свободата на сдружаване по-големи ограничения от тези, които са нужни за постигането на легитимната цел. Затова е необходимо във всеки отделен случай да се постигне баланс между правото на гражданите да се сдружават и нуждите на обществото като цяло.

Тази преценка следва да се извърши на първо място от националните власти. Съдът им оставя известна свобода в това отношение, но винаги следи дали те не престъпват пределите на оставената им дискреция.

Ситуациите, предмет на жалбите до Съда, са разнообразни и по-долу ще бъдат дадени няколко примера, които са от значение за практиката на Съда по отношение на България.

В няколко дела, които засягат правото на сдружаване на Обединената македонска организация „Илинден“ и на нейните членове^[4], възниква въпросът дали в едно демократично общество е необходимо да се налагат ограничения върху дейността на организации, които защитават идеи, считани за обидни и абсурдни от мнозинството граждани, и които биха могли да бъдат определени като сепаратистки. Във всички тези дела Съдът приема, че нито едно от тези основания не е само по себе си достатъчно за ограничаване на правото на сдружаване на тази организация.

Позовавайки се на установената си практика в редица дела срещу Турция, Съдът приема, че „колкото и шокиращи и неприемливи да изглеждат изявленията на лидерите и членовете на партията-жалбоподател за властите или мнозинството от населението, и колкото и нелегитимни да са техните искания“, това не представлява достатъчно основание за забраната на партията.^[5] Съдът уточнява, позовавайки се на постоянната си практика, че „политическите партии могат да провеждат кампании за промяна на правните и конституционни държавни структури при две условия: най-напред средствата, използвани за тази цел, във всяко отношение следва да бъдат законни и демократични и, на второ място, самата предлагана промяна трябва да е съвместима с фундаменталните демократични принципи“. Тези условия са приложими и спрямо сдруженията, които нямат характер на политическа партия.

С други думи, в едно демократично общество дадена партия или организация може да иска териториални промени, дори те да изглеждат абсурдни и да противоречат на основния закон на съответната държава, стига тази партия или организация да не използва недемократични методи и да не призовава към насилие. Ако нейните искания са представени и защитавани по демократичен начин, в рамките на нормалния демократичен политически процес, те се ползват от защитата на член 11 от Конвенцията. Регистрацията и съществуването на подобна организация разбира се не означава, че тези искания трябва да бъдат удовлетворени.

Подобни решения са постановени и срещу други балкански държави, като например Гърция^[6] (по повод на турски и македонски сдружения) и Република Македония^[7] (по повод на българско сдружение, носещо име, което съответства на псевдоним, използвам от Иван Михайлов).

Единствените случаи, при които Съдът е приемал, че властите могат да откажат да признаят или да забранят дадена организация, са били тези, при които тя е имала цели, които сами по себе си противоречат на демокрацията (като например нацистки организации или политическата партия Рефах, която искаше да наложи шериата в Турция) или е имала намерение да прибегне към насилие при осъществяването на своите цели. Преценката дали тези условия са налице се прави с оглед на всички факти, като се взимат предвид политическият и културният контекст. Трябва обаче да са налице ясни и конкретни доказателства в това отношение. Например Съдът е приел, че преценката на българския Конституционен съд, че ОМО „Илинден“-Пирин наистина застрашава националната сигурност на България, поради което трябва да бъде обявена за противоконституционна, не се основава на приемлива оценка на съответните факти – в своето решение Конституционният съд не твърди, че лидерите и членовете на партията-жалбоподател са изразявали намерение да използват насилие или друго недемократично средство за постигане на целите си. Само при наличие на сериозни и конкретни доказателства за насилствени или недемократични намерения властите имат право да забранят или да откажат да признаят дадена организация.

В тази връзка, от значение е и дали има вероятност съответната организация да изпълни своите намерения. Не се очаква от властите да изчакат да започне реално засягане на определени важни обществени интереси, но следва да са налице поне някакви практически стъпки, насочени срещу демократичните ценности^[8]. Така например, по време на разтурването й партията Рефах е била на власт в Турция, което й е давало практическа възможност да осъществи своите намерения. Обратно, в делата, засягащи ОМО „Илинден“, Съдът отбелязва, че „няма данни партията-жалбоподател да е имала реален шанс да предизвика политически промени, които да не срещнат повсеместно одобрение на политическата сцена“.

Преценката, дали едно вмешателство в правото на сдружаване, гарантирано от член 11 от Конвенцията, е необходимо в едно демократично общество, се прави винаги конкретно, като презумпцията е в полза на свободата на сдружаване. За да бъде ограничена, трябва наистина да има неотложна обществена нужда за това.

Г. Позитивни задължения

Член 11 от Конвенцията не просто забранява на властите да налагат ограничения на свободата на сдружаване, а така, както е тълкуван от Съда във връзка с член 1 от Конвенцията, им възлага позитивното задължение да осигурят тази свобода на всички лица под тяхната юрисдикция. Това задължение включва задължението в някои случаи да бъдат предприети действия, защитаващи упражняването на това право от намесата на трети частни лица и налагането на санкции на трети лица, които незаконно и необосновано са се намесили в упражняването на това право.^[9]

А. Общо представяне на проблемни положения в подхода на българските съдилища при регистрацията на сдружения

ЕСПЧ приема, че по принцип контролът за законност преди регистрацията трябва да бъде ограничен по обхват, особено ако има възможност за разпускане на сдруженията впоследствие[10].

Венецианската Комисия (ВК) и Организацията за сигурност и сътрудничество в Европа (ОССЕ) говорят в съвместните си препоръки от 2014 г. за „презумпция за законност“ на исканата регистрация. Това важи включително и в случите на неясно или двусмислено формулирани цели (§§ 68-70)[11]. Само недвусмислено незаконни или недемократични цели трябва да бъдат повод сами по себе си за отказ на регистрация (напр. разпространение на материали, които интересуват педофили; установяване на шериат). В останалите случаи контролът следва да се осъществи върху дейността на вече регистрираната организацията (и само в по-изключителни случаиконтролът може да е и превантивен).

Тези препоръки отговарят на съвременните концепции за същността на регистрационния режим, според които целите и декларациите на дадена организация не подлежат на одобряване от регистриращия орган и самото регистрационно производство не се възприема като механизъм за всеобхватна превантивна преценка на хипотетични бъдещи рискове от дейността на дадена регистрация. Съвременните регистрационни производства представляват на първо място средство за придобиване качеството на юридическо лице, което пък от своя страна позволява участие в гражданския оборот и упражняване на контрол от страна на държавни органи върху дейността на регистрираните организации[12].

Най-общо несъответствията между подхода на българските съдилища и практиката на ЕСПЧ могат да бъдат описани по следния начин:

1. Несъответствия, свързани с това как българският съд изследва целите и средствата на сдружението

Има случаи, в които българските съдилища проверяват още в производството по регистрация дали вписаните в устава цели и средства на сдружението всъщност не прикриват различни от прокламираните намерения. Този подход е характерен за делата за регистрация на сдружението ОМО Илинден.

По принцип, юриспруденцията на ЕСПЧ не изисква съдилищата да проверяват дейността на дадена организация само въз основа на устава й. Тълкуването на целите на организацията от властите, когато тази възможност е предвидена от вътрешното право, обаче не е достатъчно да оправдае отказ на регистрация. Само при наличие на сериозни и конкретни доказателства за насилствени или недемократични намерения властите имат право да откажат да регистрират дадена организация[13].

В делата за регистрация на ОМО Илинден българските съдилища стигат до извода, в различни свои решения, че сдружението вероятно ще се занимава с насилие, въстания, сепаратизъм, нарушения на обществения ред и че истинските средства на сдружението не са в действителност „мирни“. Тези откази за регистрация се основават на няколко категории аргументи :

- тълкувания на устава на сдружението ;

- публични изяви на учредители или последователи, включващи твърдения относно историята на Пиринска Македония, искания за признаване на македонско малцинство и евентуално искания за автономия ;

- общо позоваване на минали нарушения на обществения ред и на рискове от бъдещи нарушения, без да се изследват конкретни инциденти, техния характер и отговорността за сдружението за случилото се.

В делата на ОМО Илинден ЕСПЧ е счел, че оценката на фактите от страна на българските съдилища не е приемлива и не се основа на убедителни доказателства. За да бъдат разбрани причините ЕСПЧ да не се съгласи с направената от българските съдилища преценка на фактите, трябва да се държи сметка за критериите, които се използват в юриспруденцията на ЕСПЧ за преценка на същността и характера на дадена организация.

Ако една организация има открито недемократични / расистки/ престъпни / насилнически и т.н. намерения, проблемът с доказването и преценката на фактите не се поставя, дори на стадия на регистрацията.

Ако властите считат, че една организация има скрити недемократични или насилнически намерения, Конвенцията не изисква те да изчакат организацията да започне да осъществява своите скрити намерения преди да прекратят дейността й. Трябва обаче да има някакви конкретни действия, които да могат да бъдат изтъкнати и преценени.

Що се отнася до хипотезата на твърдени цели, различни от заявените, прегледът на практиката на ЕСПЧ показва, че наличието на скрити цели е много трудно за доказване до степента, необходима за да бъде оправдано ограничаване на права по чл. 11 от Конвенцията, в една процедура по регистрация. Това е така, дори когато учредителите и тяхната дейност са познати на обществеността, заради изискването на ЕСПЧ властите да докажат по убедителен начин, както съществуването на факти, които показват че организацията няма демократичен характер, така и ясна обвързаност на искащата регистрация организация с твърдени от властите закононарушения, скрити цели и т.н. По обективни причини представянето на убедителни доказателства за такива обстоятелства е трудно спрямо неформални организации, чийто членски състав и ръководство не са достатъчно определени.

В тази връзка следва да се отбележи, че дори в процедура по прекратяване на вече съществувало сдружение, отделни нарушения на обществения ред с участието на членове на сдружение трудно могат да оправдаят прекратяване и да хвърлят достатъчно съмнение върху мирния характер на организацията[14]. Също така отделни недемократични изявления[15] не са сами по себе си достатъчни да докажат недемократичен характер на дадена организация.

В процедура по регистрация, изискуемото ниво на доказаност на определени рискове, които не произтичат от явно заявени недемократични или насилнически цели, е още по-високо. Това е така, защото в процудера по прекратяване наличието на рискове за важни обществени интереси се обсъжда въз основа на преценка на дейността на самото сдружение и на доказателства, представени в двустранно производство. Ролята, която изпълнява подобно разглеждане, не може да бъде изпълнена от производство, в което даден държавен орган има възможност едностранно да постави „етикети“ върху целите на сдруженията, определяйки ги за отчасти или изцяло привидни и прикриващи други опасни намерения, още преди същото да е било регистрирано. Целта е да се създадат гаранции срещу откази от регистрация, които не почиват на обективно и двустранно обсъждане на конкретни факти, и могат да засегнат сериозно плурализма[16].

2. Несъответствия, свързани с това как съдът вижда своята роля за опазване на определени конституционни ценности в регистрационното производство

От една страна, българските съдилища изглежда считат, че регистрационното производство трябва да има широки превантивни функции и да предпазва обществото от широк кръг хипотетични посегателства върху обществения ред, единството на нацията и т.н.[17]

Този подход не е в съответствие с практиката на ЕСПЧ, освен ако става дума за много сериозни нарушения на обществения ред и националната сигурност (напр. тероризъм), засягане на правата на други лица (дискриминация[18], пропаганда на насилие, налагане на шериат и т.н.) или дейност, която може да се определи като недемократична или престъпна.

От друга страна, ограниченията, предвидени в чл. 44, ал. 2, чл. 12, ал. 2 и чл. 6, ал. 2 от Конституцията се прилагат много широко в някои случаи. Някои примери ще бъдат обсъдени по-долу.

Б. Случаи, в които ЕСПЧ приема че отказът на регистрация е оправдан

1. Открито недемократични цели или неспазване изискванията на вътрешното законодателство[19]

ЕСПЧ е разглеждал случаи на отказ за регистрация на организация в специфична форма, която гарантира определени привилегии, при положение че учредителите имат право да изберат друг вид форма на сдружаване. 

Така например, ЕСПЧ е отхвърлил като недопустима жалба срещу решение на руски съдилища да откажат регистрация на партия на етническа основа, въпреки че уставът не е изключвал участие на други етнически групи. ЕСПЧ е счел, че отказът не е непропорционален, доколкото жалбоподателите вече са били регистрирани като обикновено сдружение със същото име[20].

Подобна е и хипотезата по делото Горзелик, отнасящо се до силезийско сдружение. Жалбоподателите са можели да се регистрират като сдружение на етническо, но не на национално малцинство. За сдруженията на националните малцинства, които имат връзки с друга държава, са били предвидени сериозни изборни привилегии.

Също така, ЕСПЧ е счел, че в някои случаи е оправдано да бъде отказана регистрация при неизпълнение на формални законови изисквания . В повечето случаи, когато се касае до обикновени сдружения, практиката на ЕСПЧ изисква учредителите да имат възможност да поправят някои недостатъци в рамките на производството[21]. В някои по-изключителни случаи властите могат да откажат недостатъците да бъдат поправени в рамките на производството по регистрация, като мотивират решението си[22]. В случая става дума за регистрация на политическа партия, към който вид организации държавите могат да имат по-високи изисквания. 

2. Отказ за регистрация поради твърдяна заплаха за националната сигурност и териториалната цялост

В повечето дела, разгледани от ЕСПЧ, наличието на заплаха за националната сигурност е било разгледано в контекста на жалби, отнасящи се до прекратяване на политическа партия. Така например, в серия дела, отнасящи се до „политически крила“ на баската терористична организация „ЕТА“, ЕСПЧ е приел аргументите на испанското правителство за пропорционалността на предприетата мярка.

а. Някои критерии за преценка, които могат да бъдат извлечени от практиката на ЕСПЧ

 o   Според ЕСПЧ изразяването на „сепаратистки“ виждания в изказвания, в документи или при демонстрации не е равнозначно, само по себе си, на заплаха за териториалната цялост и националната сигурност. Същото се отнася и до цели и декларации, отричащи съществуването на определена нация[23].

 o   Ако влиянието на дадена организация е незначително, отказът за регистрация не би бил оправдан, въпреки наличието на „сепаратистки“ изказвания или въжделения

 Така например, по свои дела срещу България, ЕСПЧ е счел, че общественото влияние на сродна на ОМО Илинден организация (партията ОМО „Илинден“ - Пирин) е „незначително“, което е допълнителен аргумент за липса на пропорционалност на постановените откази за регистрация[24].

 o   Наличието на механизъм за прекратяване на организации с нестопанска цел по принцип е достатъчна гаранция, че властите биха могли да вземат превантивни мерки в случай на рискове, дължащи се на дейността на дадена организация, поради което не е необходимо и пропорционално да се постановяват откази заради декларирани сепаратистки цели или въжделения

Така например, по свои дела срещу България ЕСПЧ е установил също, че в случай на възникване на реални рискове за упражняване на насилие, българските власти разполагат с възможността да прекратят сдружението по реда на чл.13 от ЗЮЛНЦ[25]. Подобни съображения са изложени и в решения срещу Гърция.

б. Някои аргументи в подкрепа на юриспруденцията на ЕСПЧ

Доколкото правото е изкуство за „доброто и справедливото“, добре е да се споменат и някои квазиправни съображения в подкрепа на тази практика:

-  Идеята за промяната на граници не противоречи на демократичните принципи, ако това става с мирни и демократични средства (съществуват такива примери).

-  Обикновено регистрацията на юридическо лице предполага желание да се извършва дейност в рамките на закона, което по принцип канализира съответните обществени енергии и предпазва обществата от нелегални и/или военизирани образувания. Ако едно юридическо лица нарушава закона, то би било прекратено.

-  Сама по себе си регистрацията на едно юридическо лице не увеличава рисковете за териториалната цялост, доколкото подобни рискове винаги са свързани най-вече с наличието на критична маса хора, които споделят подобни възгледи. Последното е вярно най-вече за сдруженията, които не могат да участват във формирането на държавни органи и да ползват властови ресурси за постигане на целите си. При политически партии евентуалният достъп до властови ресурс би могъл да усили влиянието им в обществото, но това засилване на влиянието все пак зависи от наличието на критична маса хора, които споделят техните възгледи.

-  В съвременния свят с развитието на технологиите физическите лица разполагат с много по-широки възможности да популяризират възгледите си, отколкото преди десетилетия. Поради това практическата полза от отказите да се регистрират сдружения, които изказват „сепаратистки“ виждания в програмни документи, е малка.

-  Повечето национални правни системи разполагат с механизъм за прекратяване на юридически лица, ако реалната им дейност създава заплаха за националната сигурност. Поради тази причина обикновено би било достатъчно преценката за наличието на рисковете да бъде направена с оглед реалната дейност на организацията, а не превантивно. 

-  Както вече стана дума, преценката на законността на реалната дейност на дадена регистрирана организация по принцип може да засегне по-широк кръг въпроси, отколкото преценката на искането за регистрация, и да бъде направена с оглед на по-убедителни доказателства и съображения. Поради това практиката на ЕСПЧ не лишава компетентните държавни органи от възможност да защитят интереси, свързани с националната сигурност, а просто поставя изисквания, свързани със защита на плурализма.

в. Прилики и разлики с други основания по чл. 44, ал. 2 от Конституцията

Съществува теза, според която ако държавни органите не тълкуват исканията за автономни области, промяна на граници и т.н. като пряка заплаха за националната сигурност, те ще трябва да имат подобен подход и спрямо различни политически екстремисти или религиозни фанатици, което би ги направило безпомощни пред дейността на екстремистки организации.

Докато желанието за промяна на граници по мирен път не противоречи само по себе си на демократичните принципи и на правата на другите, и не може само по себе си да се счита за пряка заплаха за националната сигурност, то политическите или религиозни екстремисти си поставят цели, които често се противопоставят на така цитираните ценности. Така например, ЕСПЧ е счел, че желанието за налагане на шериат противоречи на демократичните ценности. Иначе казано, ако преследваните цели са съвместими с демокрацията и правата на другите и посочените средства за постигането им са законни и мирни, полето за преценка на властите е тясно. В обратния случай полето за преценка на властите е по-широко.

За по-голяма яснота следва да се уточни, че чл. 11 не дава на различни екстремистки организации защита, подобна на тази, която предоставя на организации, настояващи в програмите си за промяна на граници с мирни средства. Практиката на ЕСПЧ относно подобни организации позволява да се посочат съответните разлики:

- Ясно изразени екстремистки цели (на военизирани групи, радикални религиозни организации и т.н.) няма да бъдат счетени за демократични и могат сами по себе си да оправдаят отказ за регистрация / прекратяване на сдружение;

- Ако уставите са двусмислени или изрядни, но властите разполагат със солидни доказателства за това, че дадено сдружение преследва посочените по-горе екстремистки цели, тогава пак отказът за регистрация може да бъде оправдан в специфични случаи, и на още по-силно основание прекратяването на сдружението.

- Ако има данни, че реалната дейност на дадено сдружение е посветена на постигане на посочените екстремистки цели, властите имат по-широко поле за преценка на пропорционалността на мерките, които биха искали да вземат.

3. Заплаха за обществения ред

Юриспруденцията на ЕСПЧ не изисква властите да изчакат една организация да започне реализацията на насилнически намерения, но пък и отделни инциденти с членове на асоциацията не могат да служат като основание за прекратяване на сдружение, а още по-малко за отказ на регистрация. Според ЕСПЧ, подобни отделни инциденти следва да бъдат преследвани и санкционирани по наказателен ред.

4. Нарушение на забраната да се извършва политическа дейност

В три дела срещу България (Жечев срещу България, ОМО Илинден и други № 1 и № 2) е установен проблем по повод на практиката на съдилищата по прилагането на конституционната и законова забрана сдруженията да осъществяват „политическа дейност, присъща само на политическите партии” (предвидена в чл. 12, ал. 2 от Конституцията, както и в пар. 2 от преходните и Заключителни разпоредби на ЗЮЛНЦ).

Според ЕСПЧ, това ограничение трябва да се тълкува тясно. На практика, това означава:

-  Не следва да има цели (и теми), свързани с „нормалното функциониране на едно демократично общество“, които да са запазени само за политическите партии, дори когато евентуалното осъществяване на целите предполага промяна на основни положения в Конституцията относно устройството на държавата и т.н. Сдружения могат да си поставят като цел връщане на монархията, федерализация, „отваряне“ или „премахване“ на граници, да защитават „политическите права“ на своите членове, да твърдят съществуване на малцинствена група, да се обявяват за „продължител на национално-освободителната борба“ на определена нация, да твърдят, че определена нация не е съществувала исторически и че трябва да се върне към лоното на друга нация т.н.

-  Дори да има заявено намерение да се подкрепят независими кандидати при избори, ЕСПЧ е счел, че съществува практика в българския политически живот сдружения да подкрепят независими кандидати и не е оправдано да се отказва регистрация на тази основа.

-  Последното заключение на ЕСПЧ трябва да се чете в контекста не само на това какво се случва на практика в българското общество, но и на особеностите на българската правна уредба. Според българското право сдруженията не могат да се явяват самостоятелно на избори, а в някои други държави съществува подобна възможност. В България едно сдружение не би могло да участва в значителна степен във формирането на държавни органи, заобикаляйки по този начин изискванията към политическите партии. Поради това отказите за регистрация на основание политическия характер целите на едно сдружение не съответстват на изискването да съществува „належаща обществена нужда“ от подобен отказ[26].

Тези правила[27] гарантират правата по член 11 от ЕКПЧ на сдружения без голямо обществено влияние и/или без намерение да развиват същинска дейност на политическа партия да не бъдат ограничавани без необходимост, като към тях се прилагат условия и изисквания, предвидени за друг вид организации.

Тук следва да се отбележи, че политическите партии, поради по-голямото им обществено влияние и възможността да упражняват държавна власт, е допустимо да бъдат подложени на по-ограничителни условия и по-строг контрол във връзка с тяхното образуване, дейност и финансиране, например. Подобни условия могат да бъдат неизпълними за организации с незначително обществено влияние, като обикновените сдружения Разбира се, ако възникне хипотеза, в която общественото влияние и дейността на едно сдружение имат сериозно влияние върху формирането на държавни органи[28], няма пречка властите да поискат това сдружение да се пререгистрира като политическа партия и, в краен случай, да поискат прекратяването му. Също така сдруженията не следва да служат за заобикаляне на правила за финансиране на политически кампании, например.

5. Единство на нацията и правата на другите

Уставите на ОМО Илинден съдържат остри изрази или критики. Въпросът дали подобни декларации засягат по недопустим начин определен обществен интерес е въпрос на преценка с оглед на конкретните факти по дадено дело.

В общи линии може да се каже, че в практиката на ЕСПЧ :

- евентуални остри критики към държавни институции и политики не следва да бъдат третирани автоматично като „насаждане на национална вражда“ и да водят до отказ за регистрация, дори когато критиките са напълно голословни според мнозинството от населението;

- всяко правило си има изключения. Остри декларации (включително съдържащи възхвали към военизирани образувания) могат да бъдат заплаха за обществения ред, когато са били направени от представители на организации, действащи като „политически крила“ на терористична организация (сравни испански дела отнасящи се до пропаганда на баската организация ЕТА)[29], предвид ситуацията в съответните области.

- При ожесточени критики срещу етнически, религиозни, социални и др. групи, а не срещу държавни органи, институции и т.н., отказът от регистрация може да бъде оправдан[30].

- Отказът от регистрация обаче не е оправдан просто защото мнозинството от населението ще се почувства обидено от определени твърдения на тема история или сегашно състояние на обществото, например.

Също така, съществува възможност името на сдружението да бъде едновременно подвеждащо и клеветническо, поради което на същото да бъде отказана регистрация. При положение че властите не са поставили под съмнение целите на даденото сдружение и същото може да се регистрира с друго име и същия устав. В конкретно решение на ЕСПЧ става дума за дружество, избрало да се казва „Унгарска Данъчна Администрация – репресирани данъкоплатци“. Следва да се има предвид обаче, че в скорошно сходно румънско решение от 2014, ЕСПЧ не е приел, че властите имат достатъчни причини да откажат регистрация на сдружение с име „Сдружение на пострадалите от румънските съдии“.

6. Изразяване на малцинствено самосъзнание

Изразяването на определено етническо самосъзнание по повод на искане за регистрация на сдружение не може само по себе си да бъде основание съдилищата да считат, че дейността на сдружението е насочена срещу единството на нацията или териториалната цялост на страната[31]. Чл. 11 гарантира индивидуални права и съществуването или несъществуването на дадено етническо малцинство няма отношение към упражняването им и не следва да се проверява в производство по регистрация.

Що се отнася до мотиви, според които ОМО Илинден е организация на строго етническа основа, поради което същата е дискриминационна и противоречи на чл. 6 § 2 от Конституцията[32], ЕСПЧ е счел че подобни мотиви за отказ за регистрация изкривяват записаното в устава на сдружението[33].

7. Откази за регистрация поради неспазване на някои формални законови изисквания относно документите за регистрация

ЕСПЧ приема, че държавите „имат право да изискват от организациите, поискали официална регистрация, да спазят някои разумни правни формалности, но това винаги е подчинено на условието за пропорционалност“. Дори когато някои недостатъци на документите се дължат на „известна липса на дължимата грижа от страна на учредителите“, по принцип съдилищата трябва да дадат възможност съответния недостатък „да се поправи в хода на производството по регистрацията“[34]. Ако съдилищата считат, че определени формални недостатъци са толкова значими, че да изключат регистрацията, те трябва да обосноват достатъчно подробно своето решение[35].

ПРИЛОЖЕНИЕ 1

Неофициален превод на основните принципи, съдържащи се в съвместните  препоръки от 2014  на Венецианската Комисия и Организацията за сигурност и сътрудничество в Европа относно свободата на сдружаване

РАЗДЕЛ Б: НАСОКИ КЪМ ЗАКОНОДАТЕЛСТВОTO, ОТНАСЯЩО СЕ ДО ПРАВОТО НА СВОБОДА НА СДРУЖЕНИЯТА

Водещи принципи       

Принцип 1: Презумпция в полза на законосъобразността на учредяването, целите и дейността на сдруженията

26. Трябва да съществува презумпция в полза на законосъобразността при учредяването на сдруженията и на техните цели и дейности, независимо от формалните изисквания, предвидени за тяхното създаване.           

Принцип 2: Задължение на държавата да зачита, защитава и улеснява упражняването на правото на свобода на сдружаване

27. Държавата не следва да се намесва в правата и свободите на сдруженията и на лицата, които упражняват правото си на свободно сдружаване. Тя трябва да ги предпазва от намеса от частни лица. Държавата също така трябва да улеснява упражняването на свободата на сдружаване като създава благоприятна среда, в която сдруженията могат да функционират. Това може да включва опростяване на регулаторните изисквания, гарантиране, че тези изисквания не са прекалено обременяващи, улесняване на достъпа до ресурси и предприемане на положителни мерки за преодоляване на специфичните предизвикателства, пред които са изправени лицата или групите в неравностойно или уязвимо положение.    

Принцип 3: Свобода на учредяване и членство

28. Всички физически и юридически лица, национални и извън национални и групи от такива лица трябва да са свободни да създават сдружения с или без юридическа правосубектност. Всеки следва да е свободен да реши дали да се присъедини или да остане член на сдружение. Никой не може да бъде принуден да принадлежи към сдружение или да бъде санкциониран за своята принадлежност или непринадлежност към сдружение. Сдруженията имат свободата да определят своите правила на членство, подчинени единствено на принципа за недискриминация.       

Принцип 4: Свобода на определяне на целите и дейностите, включително на обхвата на действията

29. Учредителите и членовете на сдруженията трябва да са свободни да определят целите и дейностите на техните сдружения в границите, предвидени в закона, които съответстват на международните стандарти. При преследване на своите цели и при осъществяването на своите дейности сдруженията трябва да са свободни от намеса в тяхното вътрешно управление, организация и дела. Сдруженията трябва да имат свободата да определят обхвата на действията си, което означава, че могат да определят дали желаят да работят на местно, регионално, национално или международно равнище. Сдруженията също така следва да могат да бъдат членове на други сдружения, федерации и конфедерации, както национални, така и международни.             

Принцип 5: Равно третиране и недискриминация

30. Законодателството и политиките относно сдруженията трябва да се прилагат еднакво и не трябва да дискриминират лице или група лица на каквито и да е основания, като например възраст, произход, цвят, пол, полова идентичност, здравословно състояние, мигрантски статус или жителство, език, национален, етнически или социален произход, физическо или умствено увреждане, политически или други възгледи, имущество, раса, религия или вярвания, сексуална ориентация или друг статус. Никое лице или група лица, които желаят да образуват сдружение, не следва да бъдат неправомерно привилегировани или възпрепятствани за сметка на друго лице или група лица. Членуването или нечленуването в дадено сдружение не трябва да представлява основание за дискриминационно третиране на лицата.           

Принцип 6: Свобода на изразяване и мнение

31. Сдруженията трябва да имат право на свобода на изразяване и на мнение, посредством своите цели и дейности.67[36]Това е допълнение към индивидуалното право на членовете на сдруженията на свобода на изразяване и на мнение. Сдруженията трябва да имат право да участват дебати по т политически и обществени проблеми о, независимо дали тяхната позиция е в съответствие с правителствената политика или се стреми към промяна в закона.

Принцип 7: Свобода за търсене, получаване и използване на ресурси

32. Сдруженията трябва да имат свобода да търсят, получават и използват финансови, материални и човешки ресурси, независимо дали са местни, чуждестранни или международни, за осъществяване на тяхната дейност. По-специално, държавите не трябва да ограничават или да блокират достъпа на сдруженията до ресурси въз основа на националността или страната на произход на техния източник, нито да заклеймяват онези, които получават такива ресурси. Тази свобода трябва да се подчинява само на общоприложимите изисквания на закона относно митническия режим, валутните пазари, предотвратяването на изпирането на пари и на тероризма, както и относно прозрачността и финансирането на избори и политически партии, доколкото тези изисквания сами по себе си са в съответствие с международните стандарти за правата на човека.              

Принцип 8: Добро администриране на законодателство, политики и практики относно сдруженията

33. Регулаторните, в т.ч. административните органи, които прилагат закона и изпълняват политиките и практиките, относими към сдруженията, трябва да действат безпристрастно и своевременно, без политически и други влияния. Регулаторните органи също така трябва да гарантират, че обществеността разполага с необходимата информация за техните процедури и начин на работа, които трябва да бъдат лесни за разбиране, за да бъдат съобразени. Обхватът на правомощията на регулаторните органи трябва да бъде ясно определен от закона и наетите за това служители трябва да бъдат със съответната квалификация и да подлежат на надлежен контрол. Решенията и актовете на регулаторните органи трябва да подлежат на независим преглед. Служителите на регулаторните органи трябва да изпълняват своите задачи с необходимото усърдие, като всякакви пропуски следва да се отстраняват, а злоупотребите да се санкционират. Законодателят трябва да консултира съдържанието на въвеждането и прилагането на всяко законодателство, политики и практики, които се отнасят до тяхната дейност. Със сдруженията следва да бъдат обсъждани приемането и прилагането на законодателството, политиките и практиките, които засягат тяхната дейност. Законодателството, политиките и практиките трябва да се преразглеждат, така че да се улесни упражняването на свободата на сдружаване в постоянно променящата се среда, в която функционират сдруженията.

Принцип 9: Законосъобразност и законност на ограниченията

34. Всякакви ограничения на правото на свобода на сдружаване и на правата на сдруженията, включително налагането на санкции, трябва да бъдат в строго съответствие с международните стандарти.68[37]По-специално, всяко ограничение трябва да е предвидено в закона и да преследва легитимна цел. Освен това, съответният закон трябва да бъде точен, ясен и предвидим, особено в случаите в които се предоставя свобода на преценка на националните власти.69[38]Законът трябва да е демократично приет, след обществено участие и обсъждане и трябва да е общодостъпен. Единствените законни цели, които съгласно международните стандарти са основание за ограничения, са националната сигурност или обществената безопасност, обществения ред, защитата на общественото здраве или морал и защитата на правата и свободите на другите. Обхватът на тези легитимни цели подлежи на стеснително тълкуване.   

Принцип 10: Пропорционалност на ограниченията

35. Всяко ограничение на правото на сдружаване и на правата на сдруженията, включително налаганите санкции, трябва да бъде необходими в едно демократично общество и съответно да бъдат пропорционални на легитимната си цел. Принципът на необходимост в едно демократично общество изисква наличието на справедлив баланс между интересите на лицата, упражняващи правото на сдружаване, самите сдружения и интересите на обществото като цяло. Поради това, необходимостта от ограничения трябва да бъде внимателно претеглена и да се основава на убедителни доказателства. Винаги трябва да се избира най-малко ограничаващия вариант. Ограниченията винаги следва да се тълкуват и прилагат стеснително[39]7 като никога не трябва да водят до отмяна на правото или да накърняват същността му. По-специално, всяка забрана или заличаване на едно сдружение винаги трябва да бъде последна мярка, например когато сдружението е действало по начин, създаващ непосредствена заплаха за насилие или друго тежко нарушение на закона, и никога няма да бъде използвана да санкционира незначителни нарушения. Всички наложени ограничения трябва да се основават на конкретните обстоятелства по случая, а не да се прилагат общо.         

Принцип 11: Право на ефективни средства за защита за нарушаване на права

36. Сдруженията, техните учредители и членове и всички лица, които искат да упражнят правото си на свобода на сдружаване, трябва да имат достъп до ефективни средства за оспорване или преразглеждане на решения, засягащи упражняването на техните права. Това означава, че на сдруженията и на всички заинтересовани лица трябва да бъде предоставено правото да заведат иск или да обжалват, като получат съдебен контрол на всички действия или бездействия на органите, които засягат правата им, включително на тези действия, които се отнасят до учредяването на сдружения и на тяхното съответствие с уставите или с други законови изисквания. За да се гарантира ефективното средство за защита, е наложително съдебните процедури, включително обжалването и съдебния контрол, да бъдат в съответствие със стандартите за справедлив съдебен процес. Освен това процедурите трябва да са ясни и достъпни. Средствата трябва да предоставят защита в разумен срок и да включват адекватно обезщетение, включително компенсация за неимуществени и имуществени вреди.