Номер на жалба: 12964/87

Членове от Конвенцията: (Чл. 6) Право на справедлив съдебен процес, (Чл. 13) Право на ефикасни правни средства за защита

ДЕЛО DE GEOUFFRE DE LA PRADELLE срещу ФРАНЦИЯ

жалба № 12964/87

РЕШЕНИЕ

СТРАСБУРГ

16 декември 1992 г., окончателно от 19 декември 1993 г.

По дело de Geouffre de la Pradelle с/у Франция*,

Европейският съд по правата на човека, заседаващ съгласно член 43 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи („Конвенцията”)** и съответните разпоредби от Правилника на Съда като Камара в следния съдийски състав:

Г-н R. RYSSDAL, председател,

Г-н Thor VILHJÂLMSSON,

Г-н L.-E. PETTITI,

Г-н B. WALSH,

Г-н S.K. MARTENS,

Г-н I. FOIGHEL,

Г-н A.N. LOIZOU,

Г-н F. BIGI,

Сър John FREELAND,

както и г-н M.-A. EISSEN, секретар, и г-н H. PETZOLD, заместник-секретар,

След разисквания в закрито заседание на 28 август и 24 ноември 1992 г.,

Постанови следното решение, прието на същата дата:

ПРОИЗВОДСТВОТО

1. Делото е отнесено до Съда от Европейската комисия по правата на човека („Комисията“) на 13 декември 1991 г. в тримесечния срок по член 32, параграф 1 и по член 47 от Конвенцията. То е образувано по жалба (№ 12964/87) срещу Френската република, внесена в Комисията по член 25 от френския гражданин г-н Raymond de Geouffre de la Pradelle на 2 февруари 1987 г.

Искането на Комисията се основава на членове 44 и 48 и на Декларацията на Франция за признаване на задължителната подсъдност на Съда (член 46). Предмет на искането е да се постанови решение относно това дали фактите по делото разкриват нарушение на държавата-ответник на нейните задължения по членове 6 и 13.

2. В отговор на запитването по Правило 33, параграф 3 (d) от Правилника на Съда жалбоподателят е заявил, че желае да участва в производството и е назначил

* Делото е с номер 87/1991/339/412. Първият номер указва поредността на делото по описа на делата, отнесени до Съда през съответната година (която е отразена във втория номер). Последните два номера указват поредността в описа на делата, отнесени до Съда след неговото образуване и в описа на съответните постъпили жалби в Комисията.

** Както е изменена и допълнена от член 11 от Протокол № 8 (P8-11), който влиза в сила на 1 януари 1990 г.

*адвокат, който да го представлява (член 30).

3. Камарата, която ще разглежда делото включва по право г-н L.-E. Pettiti – избрания съдия от френска националност (член 43 от Конвенцията) и г-н R. Ryssdal, председател на Съда (Правило 21, параграф 3, (b). На 24 януари 1992 г. в присъствието на секретаря председателят изтегля чрез жребий имената на другите седем члена, а именно г-н Thor Vilhjâlmsson, г-н B. Walsh, г-н S.K. Martens, г-н I. Foighel, г-н A.N. Loizou, г-н F. Bigi и сър John Freeland (член 43 в края на Конвенцията и Правило 21, параграф 4).

4. Г-н Ryssdal поема длъжността Председател на Камарата (Правило 21, параграф 5) и чрез секретаря провежда консултации с агента на френското правителство („Правителството”), с представителя на Комисията и с адвоката на жалбоподателя относно провеждането на производството (Правило 37, параграф 1 и член 38). Съгласно разпореждането, издадено впоследствие, секретарят получава становището на Правителството на 21 май 1992 г. и становището на жалбоподателя на 22 май. На 8 юли 1992 г. секретарят на Комисията уведомява секретаря [на Съда], че представителят й ще изложи становището си на съдебното заседание.

5. По молба на Правителството секретарят иска от Комисията да представи досие относно производството пред нея и това е направено на 2 април 1992 г. На 9 юни жалбоподателят внася своята жалба по член 50 от Конвенцията.

6. В съответствие с решението на Председателя на Камарата на 27 август 1992 г. се провежда открито съдебно заседание в Сградата на правата на човека в Страсбург. Преди това Съдът провежда подготвително заседание.

Пред Съда се явиха:

- за Правителството

г-н B. GAIN, началник на отдел „Права на човека”, дирекция „Правни въпроси”, Министерство на външните работи,

агент,

г-жа E. FLORENT, съдия

в Административния съд, командирована в дирекция „Правни въпроси”, Министерство на външните работи,

г-н J. QUINETTE, директор „Архитектура и градоустройство”, Министерство на инфраструктурата, жилищните въпроси и транспорта,

съветник;

- за Комисията

г-н J.-C. SOYER, представител;

- за жалбоподателя

г-н D. FOUSSARD, Адвокатската колегия за дела пред Държавния съвет и Касационния съд,

адвокат.

Съдът изслуша встъпителните изказвания на г-н Gain за Правителството, на г-н Soyer за Комисията и на г-н Foussard за жалбоподателя, както и отговорите на поставените от него въпроси.

ФАКТИТЕ

I. ФАКТИЧЕСКИ СЪСТАВ

7. Г-н Raymond de Geouffre de la Pradelle е френски гражданин и практикува като адвокат. Живее в Париж, където има своя кантора.

Той е собственик на недвижим имот с площ от около 250 хектара в департамент Корез. Река Монтан пресича имота, който е на територията на административни райони (общини) Сен-Приест-дьо-Жимел и Жимел. За да захрани с електричество замъка Сен-Приест, който е на неговата земя, той възнамерявал да преустрои неизползван дълго време водноелектрически язовир в автономна малка електроцентрала. На 9 януари 1976 г. предприятието Électricité de France одобрява проекта. На 21 януари 1977 г. и на 10 април 1979 г. Съветът на департамент Корез дава съгласието си по принцип.

8. На 3 април 1980 г. министърът на околната среда и качеството на живот взема решение за откриване на процедура по обявяване на територията в долината Монтан като природна забележителтост от обществен интерес; това се отнася за площ от 80 хектара, по-голямата част от която е собственост на жалбоподателя.

Префектът на Корез информира жалбоподателя за това с писмо от 12 май 1980 г.; съгласно чл. 9 от Закона за опазване на природните забележителности и на местностите от обществен интерес от 2 май 1930 г. (вж. точка 18 по-долу), който забранява за срок от дванадесет месеца каквато и да е в състоянието на територията, за която е в ход процедура по обявяването й за защитена местност, префектът също така отказва да разреши строителни работи по изграждането на ВЕЦ.

9. Заедно със седем други засегнати собственици на имоти, жалбоподателят е поканен да представи становище по предложението за обявяване на територията за защитена местност (чл. 5, ал. 1 от Закона от 2 май 1930 г. – вж. точка 18 по-долу) и той излага възраженията си в писмо от 22 май 1980 г. до префекта на Корез.

10. С решение на префекта от 7 октомври 1980 г. е открито публично обсъждане, за което решение заинтересованите страни са лично уведомени (чл. 4 от Декрет № 69-607 от 13 юни 1969 г. – вж. точка 19 по-долу). Г-н de Geouffre de la Pradelle изпраща на префекта писмени възражения, в които той на първо място оспорва обявяването на територията за защитена местност и предлага да се проведе оглед на местността с участието на всички заинтересовани страни.

11. На 4 юли 1983 г. след изготвяне на доклад от Комисията по националните природни забележителности от обществен интерес, с който се дава положително становище и след обсъждане на въпроса с Държавния съвет, министър-председателят издава декрет (чл. 6 от Закона от 2 май 1930 г. – вж. точка 18 по-долу), с който долината Монтан се обявява за защитена местност. На 12 юли в “Държавен вестник” е публикувана следната извадка:

„С декрет от 4 юли 1983 г. територията, която обхваща частта от долината Монтан, намираща се в границите на административни райони Жимел и Сен-Приест-дьо-Жимел, се обявява за природна забележителност в департамент Корез1”.

За този декрет се уведомяват префектът, комисарят на Републиката за департамент Корез и кметовете на заинтересованите административни райони.

12. На 13 септември 1983 г. префектът на департамент Корез връчва пълния текст на декрета на жалбоподателя в дома му в Париж, заедно с писмо, което гласи:

„...

С настоящото писмо имам честта да Ви уведомя за декрета от 4 юли 1983 г. за обявяване на територията, която обхваща долината Монтан в границите на Жимел и Сен-Приест-дьо-Жимел, и която частично попада във Вашия недвижим имот, за защитена територия.

Вероятно следва да Ви напомня, че в защитената територия Вие сте длъжен да спазвате задълженията, предвидени в изменения Закон от 2 май 1930 г. относно опазването на местностите от обществен интерес и по-специално задълженията по членове 11, 12 и 13 относно прехвърлянето, промените и договорното учредяване на каквито и да са сервитути върху имота, които биха могли да засегнат обявената местност от обществен интерес.

...”

13. На 27 октомври 1983 г. жалбоподателят чрез адвоката си подава молба до Държавния съвет с искане декретът от 4 юли 1983 г. да бъде преразгледан от съд.

14. Главният довод на министъра на градоустройственото планиране, жилищните въпроси и транспорта е, че молбата „очевидно е подадена след срока”; тъй като декретът не съдържал „специални указания”, срокът за обжалване бил започнал да тече от датата на обнародването му в “Държавен вестник”.

15. В отговора си жалбоподателят оспорва тълкуването на членове 6 и 7 от Декрета от 13 юни 1969 г. от административните органи (вж. точка 19 по-долу), съгласно което при липса на специални указания срокът за обжалване на решение за обявяване на защитена местност започва да тече от обнародването му в “Държавен вестник”. Той счита, че възприетият от административните органи подход е вероятен източник на затруднения за гражданите. Възможно ли е разумно да се иска от хората, продължава той, да предвиждат изключения от общото правило, а именно, че срокът за обжалване започва да тече от датата на обнародване в случай на общи регулаторни решения и от уведомяването в случай на индивидуални решения? Когато става въпрос за жалби и производство по обжалване, нещата би следвало да са прости. И ако, както е в настоящия случай, няма основателна причина да се допусне изключение, единствено правилното е да се следва практиката, съответстваща на общия закон.

Той изтъква също така, че във всички случаи, ако тълкуването на администрацията се приеме за меродавно, то членове 6 и 7 следва да бъдат счетени като противоречащи на принципа на равенство, тъй като собственикът на имот, засегнат от такова решение, би бил третиран по-неблагоприятно от други лица, засегнати от индивидуални актове.

Алтернативно жалбоподателят се оплаква от непълнота и нередовност на обнародването от 12 юли 1983 г. (вж. точка 11 по-горе), което не е позволило на заинтересованите лица да се запознаят с действителния обхват на акта за обявяване на защитена територия. Той твърди, че срокът за обжалване е започнал да тече едва от публичното оповестяване на пълния текст на декрета в Префектура Корез, като административните органи не са доказали, че заведената на 27 октомври 1983 г. жалба е регистрирана след изтичането на повече от два месеца от оповестяването на пълния текст на декрета. Накрая г-н de Geouffre de la Pradelle твърди, че оспорената мярка е откровена злоупотреба с власт и има за цел да го откаже от осъществяване на плана му за модернизация (вж. точка 7 по-горе) и от упражняването на водните права, свързани със статута му на бивш производител на електроенергия.

16. На 7 ноември 1986 г. Държавният съвет, след като приема доводите на комисаря на Правителството (commissaire du gouvernement), обявява жалбата за недопустима със следните мотиви:

„...

Съгласно чл. 49 от Наредбата от 31 юли 1945 г. „освен ако със закон не е предвидено друго, жалба до Държавния съвет срещу решение на административен орган, съд или трибунал в кръга на тяхната компетентност е допустима само ако е подадена в срок до два месеца; този срок започва да тече от датата на обнародване на обжалваното решение, освен когато то подлежи на съобщаване или връчване, в който случай срокът започва да тече от датата на съобщаването или връчването.”

Съгласно разпоредбите на чл. 6 от Декрета от 13 юни 1969 г. решения за обявяване на защитена територия или на местност от обществен интерес се обнародват в “Държавен вестник”. Независимо че съгласно чл. 7 от същия декрет тези решения се съобщават на заинтересованите собственици на недвижими имоти, когато те съдържат специални указания за промяна в състоянието или в ползването на имота и при все че срокът за съдебно обжалване в този случай тече едва от съобщаването на декрета или на заповедта, с които се обявява защитена територия, тази разпоредба се прилага единствено, когато е необходимо собственикът на имота да бъде уведомен да извърши съответна промяна в състоянието или в ползването на имота. В останалите случаи обаче срокът за обжалване по съдебен ред започва да тече от обнародването на решението за обявяване на защитената територия в “Държавен вестник”, дори ако след обнародването решението е било съобщено на собственика на имота.

От представените доказателства е видно, че обжалваният декрет за обявяване на територията, обхващаща долината Монтан в границите на департамент Корез, за защитена местност не е съдържал каквото и да е уведомяване на собствениците на засегнатите имоти да правят промени в състоянието или в ползването на местността. От това следва, че съгласно горепосочените разпоредби срокът за обжалване на въпросния декрет пред съда започва да тече от датата на обнародването му в “Държавен вестник”.

Извадка от декрета е обнародвана в Държавен вестник в броя му от 12 юли 1983 г., заедно с информация, че пълният текст на декрета е на разположение в Префектура Корез. Предвид това жалбоподателят няма основание да твърди, че обнародването е непълно или нередовно и че следователно срокът за обжалване не започва да тече от този момент. Молбата за съдебен преглед на декрета е заведена едва на 27 октомври 1983 г., т.е. след изтичането на срока за обжалване съгласно разпоредбите на декрета от 13 юни 1969 г., които бяха разгледани по-горе.

За да преодолее пропускането на срока за обжалване, г-н de Geouffre de la Pradelle поддържа твърдението, че тези разпоредби са незаконосъобразни, защото водят до дискриминация на собствениците на имоти в защитени местности от обществен интерес, тъй като тези собственици не разполагат със същите срокове за обжалване на решенията за обявяване на защитена местност, както адресатите на други индивидуални решения.

Решението за обявяване на защитена местност като природна забележителност обаче по характера си не може да бъде индивидуално решение. Съответно, доводът, че при обжалваният декрет са нарушени правилата за съобщаване на индивидуалните актове и решения, е несъстоятелен.

От всички гореизложени съображения следва, че молбата е подадена след изтичането на срока и следователно е недопустима.

...”

17. През ноември и декември 1986 г. г-н de Geouffre de la Pradelle се обръща към Отдел „Архитектура” на Департамент Корез с молба за оказване на помощ при възстановяването на местността, която е опустошена от извънредно силните ветрове през ноември 1982 г. Молбата му не води до резултат.

II. РЕЛЕВАНТНО ВЪТРЕШНО ПРАВО

A. Законът от 2 май 1930 г. за реорганизация на опазването на природните забележителности и на местностите, които имат художествена, историческа, научна, легендарна или живописна стойност (изменен и допълнен със Закон № 67-1174 от 28 декември 1967 г. за възстановяването на исторически забележителности и опазването на местности от обществен интерес)

18. В настоящата си редакция релевантните разпоредби от Закона от 2 май 1930 г. предвиждат:

ЧАСТ II - РЕГИСТЪР И ОБЯВЯВАНЕ НА ПРИРОДНИ ЗАБЕЛЕЖИТЕЛНОСТИ И НА МЕСТНОСТИ ОТ ОБЩЕСТВЕН ИНТЕРЕС

Член 4

„Във всеки департамент се води регистър на природните забележителности и на местностите от интерес, чието опазване или защита е от обществен интерес в художествен, исторически, научен, легендарен или живописен аспект.

…

Включването в регистъра се извършва със заповед на министъра на културата. Редът, по който включването в регистъра се съобщава на собствениците на имоти или се обнародва, се определя с декрет, издаден след съгласуване с Държавния съвет. Обнародването може да замести съобщаването само когато последното е невъзможно поради големия брой собственици на имоти в една и съща местност от обществен интерес или природна забележителност или когато за административните органи е невъзможно да установят самоличността или адреса на собственика.

Включването в регистъра създава задължение за собствениците на земята в установените със заповедта граници да не извършват каквито и да са строителни работи, освен свързаните с ежедневното ползване на имотите за селскостопанска цел в селските райони и до обичайната поддръжка за сгради, без да са уведомили четири месеца предварително административните органи за намерението си.“

Член 5-1

„Когато е направено предложение за обявяване на природна забележителност или на местност от обществен интерес, която изцяло или частично принадлежи на лица извън посочените в членове 6 и 7, засегнатите лица се поканват да представят становището си по ред, определен с декрет, издаден след съгласуване с Държавния съвет.“

Член 6

„Природна забележителност или местност от обществен интерес, която е част от имот – публична или частна собственост на държавата, се обявяват за такива със заповед на министъра на изкуствата, ако има съгласие на министъра, в чийто кръг на компетентност е природната забележителност или местността от обществен интерес и на министъра на финансите.

...

При отсъствие на такова съгласие обявяването влиза в сила с декрет, издаден след съгласуване с Държавния съвет.“

Член 7

„Природна забележителност или местност от обществен интерес, която е част от имот – публична или частна собственост на департамент или на административен район (община), или е собственост на публична институция, се обявява за такава със заповед на министъра на културата, ако публичната институция собственик на имота даде съгласието си.

В останалите случаи обявяването влиза в сила с декрет, издаден след получаване на становище от Националната комисия по природните забележителности и местностите от обществен интерес и след съгласуване с Държавния съвет.”

Член 8

„Природна забележителност или местност от обществен интерес, която принадлежи на лице извън посочените в членове 6 и 7, се обявяват за такива със заповед на министъра на културата след получаване на становище на Комитета по местности от обществен интерес, пейзажи и ландшафт в администрацията на съответния департамент, ако собственикът даде съгласието си. В заповедта се определят условията на обявяването.

Ако собственикът не даде съгласието си, обявяването става с декрет, издаден след получаване на становище на Националната комисия и след съгласуване с Държавния съвет. С декрета за обявяване може да бъде признато право на обезщетение в полза на собственика, ако той води до каквато и да е промяна в състоянието или в ползването на имота и промяната причинява преки, имуществени и определени вреди.

…“

Член 9

„От деня, в който Министерството на културата уведоми собствениците на имоти за намерението си да обяви имотите за природна забележителност или за местност от обществен интерес, се забранява извършването на промени в състоянието или във вида на територията за срок от дванадесет месеца, освен със специално разрешение от министъра на културата, с изключение на ежедневното селскостопанско ползване в селските райони и обичайната поддръжка на сгради.

...”

Член 12

„Териториите, обявени за природни забележителности или за местности от обществен интерес, не могат да бъдат унищожавани и състоянието и видът им не може да бъдат променяни освен със специално разрешение.”

В. Декрет № 69-607 от 13 юни 1969 г. за прилагане на членове 4 и 5-1 от изменения и допълнен Закон от 2 май 1930 г. относно опазване на местностите от обществен интерес

19. Декретът от 13 юни 1969 г. предвижда наред с другото:

Член 2

„Заповедите за включване в регистъра се съобщават от префекта на собствениците на природни забележителности и местности от обществен интерес.

Когато обаче броят на засегнатите от включването в регистъра собственици на имоти в една и съща местност от обществен интерес или природна забележителност надвишава сто, индивидуалното съобщаване може да бъде заместено от публично обявление по реда на член 3.

Заповедите се обявяват публично също и в случаите, когато административните органи не са в състояние да установят самоличността или броя на собствениците на имоти.“

Член 3

„Публичното обявление по член 2 ... се извършва по искане на префекта, който публикува заповедта за включване в регистъра в два вестника, най-малко единият от които е ежедневник, разпространяван в съответния административен район. Това обявление се публикува повторно най-късно на последния ден от месеца, следващ първата публикация.

Освен това заповедта за включване в регистъра се оповестява и в съответните административни райони в продължение най-малко на един месец чрез поставяне в сградата на общината и на всички други места, използвани обичайно за поставяне на публични обяви; ...

...”

Член 4

„Публичното обсъждане по член 5-1 от Закона от 2 май 1930 г., което предхожда вземането на решение за обявяване на защитена територия, се провежда въз основа на заповед на префекта ...

С тази заповед се определят сроковете и местата, в които обществеността може да прегледа предложението за обявяване на защитена територия, като предложението включва:

1. обяснителна записка за целта на мярката по опазване, придружена със специални указания във връзка с обявяването на новия статут, и

2. скица с границите на зоната за опазване.

Заповедта се публикува в два вестника, най-малко единият от които е ежедневник, разпространяван в съответните административни райони. Освен това заповедта се оповестява в тези райони и чрез поставяне на табла за обявления; кметът удостоверява, че това оповестяване е извършено.“

Член 5

„В срок от първия ден на общественото обсъждане до двадесетия ден след приключването му всяко заинтересовано лице може да изпрати становището си с препоръчано писмо с обратна разписка до префекта, който информира Комитета по местностите от обществен интерес към съответния департамент ...

В същия срок и по същия ред заинтересованите собственици на имоти изпращат възраженията си или съгласието си по предложението за обявяване на защитена територия на префекта, който информира Комитета по местностите от обществен интерес към съответния департамент.

След изтичане на този срок за всеки собственик на имот, който не е изпратил становище, се счита, че е отказал да даде съгласие. Когато обаче заповедта, предмет на общественото обсъждане, е съобщена лично на собственика на имота, мълчанието му към момента на изтичане на срока се счита за съгласие.“

Член 6

„Решението за обявяване на защитена територия се обнародва в “Държавен вестник”.“

Член 7

„Когато решение за обявяване на защитена територия съдържа специални указания, които ще доведат до промяна в състоянието или в ползването на имота, решението трябва да се съобщи на собственика.

Това уведомление се придружава от официално известие, че имотът трябва да бъде приведен в съответствие със специалните указания съгласно член 8 (параграф 3) от Закона от 2 май 1930 г.”

С. Окръжно от 19 ноември 1969 г. относно прилагането на Част II от Закон № 67-1174 от 28 декември 1967 г. за изменение и допълнение на Закона от 2 май 1930 г. относно местностите от обществен интерес

20. Релевантните разпоредби на окръжното от 19 ноември 1969 г. гласят следното:

„...

Със Закона от 28 декември 1967 г. са приети изменения и допълнения на Закона от 2 май 1930 г. относно реда за включване в регистър и обявяване на защитена местност от обществен интерес, правата и задълженията на засегнатите лица в резултат от включване в регистър или на решения за обявяване на нов статут, както и във връзка със санкциите за нарушаване на мерките по опазване.

Декрет № 69-607 от 13 юни 1969 г. предвижда условията за прилагане на някои от новите разпоредби, въведени с посочения закон.

Целта на настоящото окръжно е да се определи обхватът на Закона от 28 декември 1967 г. и механизмите за прилагането му.

I. Ред за включване в регистър и последиците от това

…

Друго ново положение, въведено със Закона от 28 декември 1967 г. и с Декрета от 13 юни 1969 г., е публичното оповестяване като начин за информиране на собствениците на имоти, че определена местност от обществен интерес е включена в регистъра.

Вече са възможни две процедури:

- индивидуално съобщаване по реда и при условията на действащите разпоредби за всички случаи, или

- публично оповестяване (поставяне на табло за обявления и публикуване в два вестника), към което префектът прибягва, когато броят на заинтересованите собственици на имоти надвишава сто, когато местността от обществен интерес обхваща защитена територия с голяма площ, или когато не е установена самоличността на един или повече собственици.

Това публично оповестяване опростява формалностите, които бяха необходими за да се приведе изцяло в сила включването на местност от обществено значение в регистър, като това е особено важно при много големи защитени територии. То има предимството, че обществото ще бъде добре информирано преди заповедта за включване в регистъра да бъде приведена в изпълнение.

…

II. Ред за обявяване на защитена местност и последици от обявяването

Тъй като обявяването на защитена местност налага съществени задължения за собствениците на имоти, то ще се предхожда от административна процедура по обществено обсъждане, в което участват не само засегнатите собственици на имоти, но и всеки заинтересован член на обществото.

…

Тази процедура по обществено обсъждане се открива още докато тече процесът на подготовка на предложението за обявяване на защитена територия. Все още е желателно това предложение да бъде съобщено лично на собствениците на съответните имоти, когато са известни и броят им е малък, или когато предстои да им бъдат отправени специални указания; но това не е задължително.

…

Накрая е важно да се отбележи, че индивидуалното уведомяване за решението за обявяване на защитена територия продължава да бъде задължително:

(1) за да може специалните указания за промяна в състоянието или в ползването на територията да бъдат приведени в действие; и

(2) общо, за да може да се налагат санкциите, предвидени по член 21.

...“

ПРОИЗВОДСТВО ПРЕД КОМИСИЯТА

21. Г-н de Geouffre de la Pradelle подава жалба до Комисията на 2 февруари 1987 г. (жалба № 12964/87); той се позовава на членове 6 и 13 от Конвенцията и на член 1 от Протокол № 1 (P1-1). Що се отнася до член 6 той се оплаква, че е нарушено правото му на достъп до правосъдие, тъй като администрацията му е съобщила за решението за обявяване на защитена местност едва след като е изтекъл срокът за обжалване.

22. На 5 октомври 1990 г. Комисията обявява жалбата в частта й, основана на член 1 от Протокол № 1 (P1-1), за недопустима поради явна необоснованост, но констатира нейната допустимост в частта й, съдържаща оплакванията на основание членове 6 и 13 от Конвенцията. В доклада си от 4 септември 1991 г. (изготвен съгласно член 31) Комисията след гласуване с резултат седем гласа „за” и пет „против” приема становище, че има нарушение на правото на жалбоподателя на достъп до правосъдие и с единодушие изразява становището, че не е необходимо да бъдат разгледани оплакванията в жалбата на основание член 13.

Пълният текст на становището на Комисията и на особеното мнение, съдържащо се в доклада, са възпроизведени в приложение към настоящото решение*.

ЗАКЛЮЧИТЕЛНО СТАНОВИЩЕ НА ПРАВИТЕЛСТВОТО ПРЕД СЪДА

23. Правителството иска от Съда да обяви жалбата на г-н de Geouffre de la Pradelle за недопустима, тъй като не са изчерпани вътрешноправните средства за защита по смисъла на член 26 от Конвенцията или – алтернативно – да приеме, че в настоящия случай няма нарушение нито на член 6 § 1 от Конвенцията относно правото на достъп до правосъдие, нито на член 13 от нея.

ПРАВОТО

I. ПРЕДВАРИТЕЛНИ ВЪЗРАЖЕНИЯ НА ПРАВИТЕЛСТВОТО

24. Както и пред Комисията, Правителството отново поддържа, че г-н de Geouffre de la Pradelle не е изчерпал средствата за защита по вътрешното право, тъй като в молбата си за съдебно преразглеждане от 27 октомври 1983 г. (вж. точка 13 по-горе) е повдигнал единствено въпроси по френското право, без да навежда доводи, даже и по същество, въз основа на разпоредби на Конвенцията.

25. В решението си по допустимостта на жалбата Комисията отхвърля възражението на основание, че въпросът за изчерпването на вътрешноправните средства за защита е свързан изцяло със съществото на делото, тъй като оплакването на основание членове 6 и 13 се отнася по-специално до възпрепятстване на достъпа до правосъдие и до липса на ефективно средство за правна защита срещу административното решение за обявяване на защитена местност.

26. Съдът отново подчертава, че член 26 трябва да бъда прилаган с определена степен на гъвкавост и без излишен формализъм (вж., наред с други източници, решение по дело Cardot с/у Франция от 19 март 1991 г., Серия A № 200, стр. 18, т. 34 и решение по дело Castells с/у Испания от 23 април 1992 г., Серия A № 232, стр. 19, т. 27).

Жалбоподателят не пропуска да отбележи пред Държавния съвет, че тълкуването на членове 6 и 7 от Декрета от 13 юни 1969 г. от страна на министерството е вероятен източник на затруднение за гражданите, тъй като се пренебрегва необходимостта от прости правила за производството по обжалване; той изтъква, че в настоящия случай е необходимо да бъде следвана практика, която да съответства на общия закон, тъй като няма основателна причина да бъде правено изключение. Жалбоподателят твърди, че ако се даде предимство на тълкуването от министерството, горепосочените разпоредби биха се оказали в противоречие с принципа на равенство и следователно незаконосъобразни, както и че непълното и нередовно публикуване на декрета за обявяване на защитена местност от 4 юли 1983 г. не е било в състояние да постави начало на срока, за да започне той да тече за целите на обжалването (вж. точки 14-15 по-горе).

По този начин той обръща внимание на Държавния съвет върху изискванията за правна сигурност и недискриминация, които се съдържат и в Конвенцията. Без да се позовава изрично на Конвенцията, той извежда аргументи от националното право на страната си, въз основа на които се оплаква по същество, че са накърнени неговите права, гарантирани от членове 6 и 13 от нея и дава възможност на Държавния да предотврати или да отстрани твърдяните нарушения по смисъла на член 26.

Съответно възражението трябва да бъде отхвърлено.

II. ТВЪРДЯНО НАРУШЕНИЕ НА ЧЛЕН 6, § 1

27. Г-н de Geouffre de la Pradelle твърди, че е лишен от правото си на достъп до правосъдие, което е гарантирано в член 6, § 1, който предвижда:

„Всяко лице, при решаването на правен спор относно неговите граждански права и задължения ... има право на ... гледане на неговото дело ... от ... съд”.

Той твърди, че е засегнат от несигурността по френското право относно класифицирането на решения за обявяването на защитена местност от обществен интерес и от „вредната” практика на административните органи, чиято цел е да осигурят удобство за държавните служби за сметка на най-елементарните права на ползвателите на техните услуги. Като приема, че решението за обявяване на защитена територия е индивидуална мярка, жалбоподателят изчаква лично да бъде уведомен за акта преди да подаде жалба до Държавния съвет, а впоследствие разбира от решението на последния, че срокът за обжалване бил изтекъл в деня преди датата, на която декретът му е съобщен от префекта. Решението за обявяване на защитена местност, прието две години и половина след започване на производството, е обнародвано в допълнително издание на Държавен вестник (бр. 160 от понеделник-вторник, 11-12 юли 1983 г.), и то единствено под формата на публикуване на извадка от текста; за да се запознае с пълния текст, жалбоподателят е трябвало да отиде до Корез – място, отдалечено на 500 км от дома му в Париж.

28. Съдът подчертава, че залегналото в член 6 „право на достъп до правосъдие” не е абсолютно. То може да бъде предмет на ограничения, но те не могат да ограничават или намаляват достъпът, предоставен на физическото лице, по такъв начин или в такава степен, че да бъде накърнена самата същност на правото (вж., наред с други източници, решението по дело Philis с/у Гърция от 27 август 1991 г., Серия A № 209, стр. 20, т. 59).

29. Без съмнение френското право предоставя на жалбоподателя възможността да обжалва въпросния декрет по съдебен ред и той се е възползвал от нея, като подава молба до Държавния съвет за съдебно преразглеждане на декрета (виж точка 13 по-горе). Остава да се установи дали реда за подаване на такава жалба, и по-специално изчисляването на срока за обжалване, са такива, че да осигурят ефективност на правото на достъп до правосъдие, както изисква член 6.

30. Правителството твърди, че актовете за обявяване на защитена местност като природна забележителност съставляват особена (sui generis) категория административни актове; те са насочени по-скоро към дадена географска зона, а не толкова към самите собственици на имоти в нея и следователно, подобно на общите административни актове, имат публичен, а не индивидуален ефект. За такива актове, продължава Правителството, обнародването в “Държавен вестник” само по себе си е достатъчно, за да започне да тече срокът за обжалване. Освен това член 7 от Декрета от 13 юни 1969 г. изисква уведомяване само когато с него се налагат някакви специални ограничения във връзка с определена част от поземлен имот (вж. точка 19 по-горе); но въпросният декрет обаче не съдържа никакви такива ограничения. Правителството признава, че тези правила ограничават в известна степен достъпа на гражданите до съд, но твърди, че това ограничение е оправдано с оглед нуждата от установяване на опростена и справедлива процедура за физическите лица, осигурявайки едновременно трайна защита на общото национално наследство. Накрая, изборът на момента за уведомяването на жалбоподателя за декрета след обнародването му (виж точка 12 по-горе), макар и неприятен за жалбоподателя от психологическа гледна точка, е чисто съвпадение и няма правни последици, тъй като в този случай съобщаването на акта е само незадължителна формалност.

31. В настоящия случай Съдът няма за задача да прави оценка на френската система за класификация на видовете административни актове и на производството по тяхното обжалване по френското право; той трябва да концентрира вниманието си, доколкото е възможно, върху повдигнатия пред него въпрос по настоящото дело (вж., наред с много други източници, решението по дело Mellacher и други с/у Австрия от 19 декември 1989 г., Серия A № 169, стр. 24, т. 41). Независимо от това той трябва да вземе под внимание и разпоредбите на Декрета от 13 юни 1969 г. и Окръжното от 19 ноември 1969 г., доколкото прилагането им може да е довело до усещане за несигурност у г-н de Geouffre de la Pradelle и да се е отразило на времето, което е изчакал, преди да оспори декрета пред Държавния съвет.

32. Разпоредбата на член 6 от Декрета от 13 юни 1969 г. (вж. точка 19 по-горе), че актовете за обявяване на защитена територия се обнародват национално, има безспорни предимства; както посочва Правителството, тази разпоредба има за цел да осигури правна стабилност и да опрости формалностите при изпълнението на тези мерки, особено при големи територии, попадащи в имотите на много собственици.

33. Както жалбоподателят, така и Съдът обаче не може да не бъде объркан от изключителната сложност на позитивното право, произтичаща от законодателството за опазване на местностите от обществен интерес, в комбинация със съдебната практика по класификацията на административните актове. С оглед също така и на продължителността на производството по отношение на жалбоподателя, което продължава не по-малко от две години и половина (от 7 октомври 1980 г. до 4 юли 1983 г.), тази сложност е вероятно да създава правна несигурност по въпроса за истинското естество на декрета за обявяване на долината Монтан за защитена местност, както и по въпроса за начина на изчисляване на срока за неговото обжалване.

Съдът на първо място отбелязва многото начини за оповестяване, предвидени в Декрета от 13 юни 1969 г. (вж. точка 19 по-горе): за заповедите за включване в регистъра – или индивидуално уведомяване, или публикация – в зависимост, наред с другото, от математически критерий (член 2); за актовете за обявяване на защитена територия – обнародване в “Държавен вестник”, ако не съдържат специални указания, които биха довели до промяна в състоянието или в ползването на местността (член 6), оповестяване по друг начин (член 7).

Освен това, в настоящия случай става въпрос за ограничена по площ територия и са засегнати всичко на всичко осем собственици на имоти, чиято самоличност може да бъде установена (вж. точки 8-9 по-горе). Нещо повече, г-н de Geouffre de la Pradelle и другите седем собственици са информирани лично за започването на производството по обявяване на защитена територия и на производството по публично обсъждане (вж. точки 8 и 10 по-горе). Макар и незадължителни (вж. точка 20 по-горе), тази уведомления обслужват интереса на административните органи, както признава и Правителството: целта на първото уведомление е да се „замрази” състоянието на местността за една година (член 9 от Закона от 2 май 1930 г. - виж точка 18 по-горе), докато с второто уведомление се цели в срок до двадесет дни собствениците на имоти да изразят евентуално несъгласие, като в случай че не направят това, се счита, че са съгласни (член 5 от Декрета – вж. точка 19 по-горе). Собствениците на имоти са можели разумно да заключат от уведомленията, че резултатът от производството, независимо дали е благоприятен или не, ще им бъде съобщен по същия начин на всеки от тях, без да трябва да следят изданията на “Държавен вестник” месеци или години наред с тази цел.

34. В крайна сметка жалбоподателят е имал право да очаква последователна система, която да постигне справедлив баланс между интересите на административните органи и неговите собствени интереси; по-специално той е следвало да разполага с ясна, практическа и ефективна възможност да оспори един административен акт, който съставлява пряка намеса в правото му на собственост. В тази връзка Съдът посочва, че още преди да започне процедурата по обявяване на защитена местност жалбоподателят вече е бил получил одобрение от компетентните органи на проекта си за малка водноелектрическа централа (вж. точка 7 по-горе).

Освен това префектът го уведомява за оспорвания декрет, извадка от който е обнародвана в броя на Държавен вестник от 12 юли 1983 г., едва след като минават два месеца и един ден от обнародването (вж. точка 12 по-горе). Г-н de Geouffre de la Pradelle подава молба до Държавния съвет (вж. точка 12 по-горе), но тя не е разгледана поради изтичане на срока за обжалване. Вярно е, че Държавният съвет вече е приел, че когато се отнася до декрет за обявяване на защитена местност като природна забележителност срокът за обжалване започва да тече от обнародването му в “Държавен вестник”, дори и в случай на последващо уведомяване, но по онова време това е изолирано решение, от което се появява резюме само в Сборник Lebon (Държавен съвет, решение по дело Dames Moriondo и Carro от 29 ноември 1978 г., стр. 881 и 908).

35. С една дума, системата следователно не е достатъчно последователна и ясна. Вземайки предвид обстоятелствата по делото като цяло, Съдът приема, че жалбоподателят не е разполагал с практическо и ефективно право на достъп до Държавния съвет.

Съответно е налице нарушение на член 6, § 1.

III. ТВЪРДЯНО НАРУШЕНИЕ НА ЧЛЕН 13

36. Г-н de Geouffre de la Pradelle заявява, че не е разполагал с ефективно средство за правна защита пред националните органи. Той твърди, че това е довело до нарушение на член 13, който предвижда следното:

„Всеки, чиито права и свободи, провъзгласени в тази Конвенция, са нарушени, има право на ефективни правни средства за тяхната защита пред съответните национални органи, дори и нарушението да е извършено от лица, действащи при упражняване на служебни функции.”

37. С оглед на произнасянето си по член 6, Съдът приема, както и Комисията, че не е необходимо да разглежда предмета на делото по член 13. Изискванията по този член (член 13) са по-малко строги от тези по член 6 и в случая се поглъщат от тях (вж. наред с много други източници, решението по дело Philis, цитирано по-горе, стр. 23, т. 67).

IV. ПРИЛАГАНЕ НА ЧЛЕН 501

38. Съгласно член 50:

„Ако Съдът установи, че акт или мярка на съдебен или друг орган на Високодоговаряща страна изцяло или частично противоречи на задължения, произтичащи от ... Конвенцията, и вътрешното право на тази страна допуска само частично обезщетение за последиците от този акт или мярка, съдът, ако е необходимо, постановява справедливо обезщетение на потърпевшата страна.”

39. Жалбоподателят претендира първо обезщетение в размер на десет милиона френски франка (FRF) за имуществени вреди. Той твърди, че актът за обявяване на защитена местност произтича от решението на министерството да предотврати реализацията на плана за ВЕЦ в долината Монтан и следователно му е причинил сериозни вреди, като го е лишил от възможност да изпълни проекта си и да получава приходи от него. По негово твърдение бурите през ноември 1982 г. (вж. точка 17 по-горе) са утежнили вредите, тъй като властите са му отказали всякаква финансова помощ за разчистването на местността.

Съдът не може да спекулира по въпроса до какво заключение щеше да стигне Държавния съвет, ако не беше отхвърлил молбата на г-н de Geouffre de la Pradelle като просрочена. Съдът счита обаче за основателно да приеме, че в резултат на установеното с настоящото решение нарушение жалбоподателят е претърпял пропуснати ползи в размер на 100 000 FRF.

40. Жалбоподателят иска също така възстановяване на разноски по делото в размер на 100 000 FRF, като това искане изглежда се отнася само до производството в Страсбург. След като направи преценка по справедливост, както се изисква от член 50, Съдът му присъжда 75 000 FRF.

ПО ИЗЛОЖЕНИТЕ СЪОБРАЖЕНИЯ СЪДЪТ ЕДИНОДУШНО

1. Отхвърля единодушно предварителното възражение на Правителството;

2. Приема с осем гласа „за” и един „против”, че е налице нарушение на член 6, § 1;

3. Приема единодушно, че не е необходимо да разглежда делото по член 13;

4. Приема единодушно държавата-ответник да заплати на жалбоподателя в тримесечен срок сумата от 100 000 (сто хиляди) френски франка като обезщетение за вреди и 75 000 (седемдесет и пет хиляди) франка за разноски по делото.

5. Отхвърля единодушно останалите искания за справедливо обезщетение.

Изготвено на английски и френски език и обявено на откритото заседание в Сградата на правата на човека в Страсбург на 16 декември 1992 г.

1 Тук би следвало да става въпрос за сегашния член 41 от Конвенцията, но в редакцията му от 1992 г., когато е било постановено решението. Сегашният член 50 урежда разходите на Съда (Б.пр.).

Rolv RYSSDAL

Председател

Marc-André EISSEN

Секретар

Съгласно член 51, § 2 от Конвенцията и Правило 51, § 2 от Правилника на Съда към настоящото решение са приложени следните отделни становища:

a) особено мнение на г-н Thor Vilhjâlmsson;

b) становище в подкрепа на решението на г-н Martens.

R.R.

M.-A.E.

ОСОБЕНО МНЕНИЕ НА СЪДИЯ THÔR VILHJÂLMSSON

Считам, че в настоящия случай няма нарушение на член 6, § 1 от Конвенцията по същите съображения, каквито са изложени от г-жа Liddy в нейното особено мнение, съдържащо се в доклада на Комисията.

СТАНОВИЩЕ В ПОДКРЕПА НА РЕШЕНИЕТО НА СЪДИЯ MARTENS

1. Декретът на министър-председателя от 4 юли 1983 г., с който част от долината Монтан се обявява за защитена местност като природна забележителност от публичен интерес по смисъла на Закона от 2 май 1930 г., има за последица ограничаване ползването на онази част от имота му, която попада в обхвата на декрета. Следователно декретът съставлява намеса на административните органи в правото на собственост на жалбоподателя, което му дава право да разполага с възможност да обжалва декрета по съдебен ред при спазване на изискванията по член 6 § 1 от Конвенцията (вж. решението на Съда по дело Oerlemans с/у Нидерландия от 27 ноември 1991 г., Серия A № 219, стр. 20-21, т. 47 и 48).

2. Съгласно член 2 от Декрет № 53-934 от 30 септември 1953 г. жалба срещу декрет на министър-председателя се подават в Държавния съвет, така че жалбоподателят по принцип е имал достъп до съд, което изпълнява посочените изисквания. В този смисъл неговото „право на достъп до съд” е осигурено.

3. Това „право на достъп до съд” обаче е ограничено от:

a) член 49 от Наредбата от 31 юли 1945 г., който гласи:

„Освен ако не е предвидено друго по закон, жалба до Държавния съвет срещу акт на административен орган, съд или трибунал в кръга на тяхната компетентност е допустима само ако е подадена в срок до два месеца; този срок започва да тече от датата на обнародване на обжалвания акт, освен ако той не следва да бъде съобщен или връчен, в който случай срокът започва да тече от датата на съобщаването или връчването.”,

и

b) начина, по който тази обща разпоредба се прилага от Държавния съвет при актове за обявяване на защитена територия по Закона от 2 май 1930 г.

Оплакванията на г-н de Geouffre de la Pradelle са насочени срещу тези ограничения на неговото „право на достъп до съд” и по-специално срещу резултата от прилагането им в настоящия случай.

4. Основните изисквания на параграфите на Конвенцията, които допускат ограничения – а именно вторите параграфи на членове от 8 до 11 (член 8, § 2, член 9, § 2, член 10, § 2 и член 11, § 2), са три: ограничението трябва: а) да бъде в съответствие със закона, b) да има легитимна цел и c) да съответства на принципа на пропорционалност.

По мое виждане същите изисквания се прилагат и за ограниченията на „правото на достъп до съд”, което право се съдържа в член 6, § 1, и се следват от практиката на Съда (вж. решение по дело Golder с/у Обединеното кралство от 21 февруари 1975 г., Серия A № 18, стр. 18, т. 36).

Има два тясно свързани помежду им аргумента за приемането на това правило. Първият е, че в системата на Конвенцията това е най-очевидното правило, което трябва да бъде прието. Съществуването и формулировката на вторите параграфи съответно на членове от 8 до 11 (чл. 8-2, чл. 9-2, чл. 10-2, чл. 11-2) предполагат в голяма степен, че ако съставителите на текста на Конвенцията бяха включили изрична разпоредба за „правото на достъп до съд”, те щяха да въведат и сходен текст относно ограниченията на това право. Още повече че – и това е вторият аргумент за приемането на горната разпоредба – те очевидно са следвали член 29 от Всеобщата декларация за правата на човека, който предвижда общо правило за ограниченията, което установява същите три основни изисквания за прилагане на ограниченията: а) съответствие със закона, b) легитимна цел и с) пропорционалност.

Намирам като още едно потвърждение на виждането ми и факта, че Съдът вече е приел, че две от тези три основни изисквания се прилагат и за ограниченията относно „правото на достъп до съд”. Позовавам се на т. 57 от решението по дело Ashingdane с/у Обединеното кралство от 28 май 1985 г. (Серия A № 93, стр. 24-25), с което в тази връзка е изведено следното правило:

„Освен това, ограничението няма да бъде съвместимо с член 6 § 1, ако липсва легитимна цел и ако липсва разумно отношение на пропорционалност между приложените средства и преследваната цел”.

Може да се отбележи, че точно същата формулировка е използвана в т. 194(c) от решението по дело Lithgow и други с/у Обединеното кралство от 8 юли 1986 г. (Серия А, № 102, стр. 71), а това е решение на самия пленум на Съда.

5. Съответно, решаващият въпрос в настоящото дело е дали посочените в точка 3 по-горе ограничения и по-специално разпоредбите за изчисляване на срока, които следва да се съблюдават, отговарят на трите изисквания, посочени в точка 4 по-горе.

В контекста на настоящето дело основният въпрос, който трябва да бъде обсъден, е дали ограниченията са „в съответствие със закона”. Съдът последователно поддържа, че тази формулировка означава, че дадено ограничение трябва да има някакво основание във вътрешното право, както и че изисква въпросният „закон” да е с определено качество. При формулирането на тези изисквания трябва да се вземе предвид естеството на правото, за което са наложени въпросните ограничения. Предвид особената важност на „правото на достъп до съд” в нашите демократични общества не бива да има възможност за възникване на недоразумения относно поставянето на ограничения на това право, като например във връзка с правилата за определяне на момента, от който започва да тече срокът за обжалване. Такива ограничения трябва съответно да се подчиняват на вътрешни разпоредби, които са особено прецизни и позволяват адекватни гаранции при жалба, непреднамерено подадена след изтичане на законоустановения срок.

6. По мое виждане настоящият казус - който (отбелязвам това между другото) засяга практикуващ адвокат - показва, че горните ограничения, особено във връзка с началния момент на срока за обжалване пред Държавния съвет, не предоставят адекватни гаранции при жалба, непреднамерено подадена след изтичане на законоустановения срок поради недоразбиране.

Изходна точка трябва да бъде констатацията, че законодателството за опазването на местностите от обществен интерес дава недостатъчно указания по отношение „правото на достъп до съд”: нито в Закона от 2 май 1930 г., нито в Декрета от 13 юни 1969 г., нито в Окръжното от 19 ноември 1969 г. е предвидено, че актът за обявяване на защитена местност подлежи на обжалване, а още по-малко, че жалбата трябва да бъде подадена в двумесечен срок от датата на обнародване на акта в Държавен вестник, освен когато актът е съобщен по реда на член 7 от Декрета от 13 юни 1969 г. Собствениците на имоти са оставени сами да стигнат до този извод въз основа на: а) член 2 от Декрет № 53-934 от 30 септември 1953 г. във връзка с b) член 49 от Наредбата от 31 юли 1945 г., с) съдебната практика на Държавния съвет относно класификацията на видовете административни актове и d) законодателството за опазване на местностите от обществен интерес.

Ще се въздържа да излагам аргументи защо според мен тези законови разпоредби, макар и да е възможно те всъщност да не подвеждат към погрешно разбиране на това кога започва да тече срока за обжалване, те определено не предоставят адекватни гаранции срещу такова погрешно разбиране. Тук мога просто да препратя към точка 33 от решението на Съда по настоящото дело, което поддържам по принцип.

Заключението ми е, че оспорваните ограничения не отговарят на изискването да бъдат „в съответствие със закона”.

7. С оглед на това заключение не е необходимо да навлизам във въпроса дали тези ограничения отговарят на останалите изисквания, изложени в точка 4 по-горе. Независимо от това отбелязвам, че тяхната цел – посочена в точка 32 от решението на Съда – е определено легитимна, тяхната пропорционалност в случаите, в които броят на засегнатите собственици на имоти е такава, че личното уведомяване на всеки от тях няма да предизвика големи затруднения или пък разходи за администрацията, ако се вземат под внимание потенциално важните последици от акта за обявяване на защитената местност по отношение на собствениците и вероятността те да не забележат обнародването на акта в “Държавен вестник”.

8. Воден от горните съображения, гласувах в полза на констатацията, че в настоящия случай е налице нарушение на член 6, § 1.

Дата на постановяване: 16.12.1992 г.

Вид на решението: По същество

Досие в HUDOC: http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-57778