Номер на жалба: 46117/99

Членове от Конвенцията: (Чл. 2) Право на живот, (Чл. 6) Право на справедлив съдебен процес, (Чл. 8) Право на зачитане на личния и семейния живот, (Чл. 13) Право на ефикасни правни средства за защита, (Чл. 6-1) Достъп до съд

Европейски съд по правата на човека

Ташкън и други срещу Турция

(Taşkın and Others v. Turkey)

жалба № 46117/99

Решение от 10 ноември 2004 г. на Трето отделение на Съда

(резюме) 

Чл. 8: право на зачитане на личния и семеен живот; чл. 6, т. 1: право на ефективна съдебна защита при спор относно граждански права и задължения; чл. 2: право на живот; чл. 13: право на ефикасно вътрешноправно средство за защита

Член 8 се прилага по отношение на тежки замърсявания на околната среда, които могат да засегнат благосъстоянието на гражданите и да им попречат да използват домовете си по такъв начин, че да се отразят отрицателно върху техния личен и семеен живот, без непременно да застрашават сериозно здравето им.

Същото важи и в случаите, когато опасните последици от дадена дейност, чието въздействие съответните граждани е вероятно да изпитат, са били констатирани в рамките на процедура по ОВОС, при което е установена достатъчно тясна връзка между тях и личния и семеен живот по смисъла на чл. 8 от Конвенцията.

По делата, свързани с решения на властите по екологични въпроси, Съдът може да оцени материалноправните основания за решението на националните власти, за да се увери, че то е съобразено с изискванията на чл. 8, както и да подложи на внимателна проверка процедурата по вземане на решението, за да се увери, че е отдадено дължимото внимание на интересите на отделните граждани.

Фактите по делото

Делото засяга разрешенията за експлоатация на златна мина в Овачък, в район Бергама (Измир). Жалбоподателите живеят и притежавали земи, насаждения и добитък в Бергама и околните села, в непосредствена близост до мината. Поддържат, че в резултат на разработването и функционирането на златната мина са понесли и продължават да понасят последиците от замърсяването на околната среда, и по-конкретно – движението на хора и шума от използваните машини и експлозиви.

През 1992 г. Министерството на енергетиката и природните ресурси на Турция издало на Normandy Madencilik A.Ş. (“компанията”) разрешение за експлоатация на златната мина Овачък. Разрешението било за срок от 10 години и допускало употреба на цианид в процеса на добиване на злато. На 22 юни 1992 г. компанията започнала да събаря дървета в част от предоставената й гориста местност. Останалата част от гората останала непокътната, за да обособи защитен растителен пояс.

Въз основа на Закона за околната среда, Министерството на околната среда започнало процедура по изготвяне на оценка на въздействието върху околната среда (“ОВОС”). На 26 октомври 1992 г. било проведено обществено допитване, като част от подготовката на доклада за ОВОС. Присъстващите представители на обществеността критикували събарянето на дърветата и употребата на експлозиви и натриев цианид и изразили тревогата си от просмукването на отпадъците в подземния водосбор. Гражданите задали на участващите експерти множество въпроси относно хвостохранилището, рисковете при евентуално земетресение и състоянието, в което златната мина ще бъде оставена след затварянето й. Поискан бил референдум и вземане на необходимите мерки.

След 27-месечна подготовка докладът за ОВОС бил завършен и предаден на Министерството на околната среда. На 19 октомври 1994 г., като се основавало на заключенията в него, министерството издало разрешение за експлоатация на златната мина в Овачък.

През ноември 1997 г. мината била готова за експлоатация и според правителството били взети всички необходими мерки за спазване на националните и международните стандарти.

На 8 ноември 1994 г. жалбоподателите и други жители на Бергама и съседните села оспорили разрешението за експлоатация на мината пред Административния съд на Измир. На 2 юли 1996 г. той отхвърлил жалбата с мотивите, че златната мина покрива критериите на ОВОС и че оспорваното решение е прието в съответствие с предвидената процедура за одобряване на проекти с отражение върху околната среда.

На 25 април 1997 г. областният управител на Измир разпоредил спиране на експлоатацията на мината за един месец, с цел опазване на обществения ред и предотвратяване на безредици във връзка с множеството протести, последвали решението на съда.

То било обжалвано и на 13 май 1997 г. Върховният административен съд (ВАС) го отменил. Съдът взел под внимание многообразните последици от функционирането на мината, описани в ОВОС и в представените му заключения на различни експертизи, и приел, че те доказват риска, който употребата на натриев цианид създава за местната екосистема и за човешкото здраве и безопасност. Съдът заключил, че спорното разрешение не отговаря на обществения интерес и че мерките за безопасност, които компанията се е ангажирала да предприеме, не са достатъчни за елиминиране на рисковете от функционирането на мината. Въз основа на решението на ВАС, на 15 октомври 1997 г. административният съд отменил издаденото разрешение за експлоатация на мината. Решението му било потвърдено от ВАС на 1 април 1998 г.

По силата на Закона за административното производство, произнасянето на решението на ВАС от 13 май 1997 г. автоматично спирало изпълнението на обжалвания акт на Министерството на околната среда. Министерството било уведомено за това съдебно решение на 20 октомври 1997 г. и три дни по-късно поканило съответните власти да преразгледат условията на разрешението, за да се съобразят с изводите на съда.

На 24 декември 1997 г. жалбоподателите изпратили до министрите на околната среда, на енергетиката и природните ресурси и на горите и до областния управител искания за изпълнение на съдебните решения. На 6 януари 1998 г. те предявили пред районния съд на Анкара иск за обезщетение за вреди срещу министър-председателя, въпросните министерства и областния управител поради неизпълнение на тези съдебни решения. Искът бил отхвърлен, но след обжалване Касационният съд отменил решението и върнал делото за ново разглеждане. На 16 октомври 2002 г. районният съд уважил иска.

На 27 февруари 1998 г. областният управител на Измир разпоредил спиране на експлоатацията на мината. Според правителството, мината не функционирала до април 2001 г.

На 3 март 1998 г. прокуратурата на Бергама предприела наказателно преследване срещу управителите на компанията за използване на цианид без предварително разрешение. На 27 март 1998 г. жандармерията на Измир изготвила рапорт след направена проверка в мината. Констатирано било, че три тона цианид са използвани за извличане на злато и че на обекта са складирани още 18 тона. През февруари 2001 г. прокуратурата преустановила предприетите действия.

Компанията направила множество постъпки пред различни министерства за получаване на разрешение. Твърдяла, че е предприела допълнителни предохранителни мерки, и се позовавала на доклад за оценка на риска, изготвен от британската компания Golder Associated Ltd. Тогавашният министър-председател се намесил пряко и възложил на Турския институт за научни и технически изследвания (ТИНТИ) изготвянето на доклад за оценка на потенциалните последици от употребата на цианид в златните мини. В този доклад се посочвало, че напредналата и щадяща околната среда технология, която щяла да се използва в мината, напълно елиминирала или свеждала до ниво под допустимите норми рисковете за човешкия живот и за околната среда, цитирани в съдебното решение.

На 5 април 2000 г. администрацията на министър-председателя изготвила заключение за дейността на мината, според което експлоатацията й следвало да бъде разрешена, предвид доклада на ТИНТИ, благоприятното мнение на Министерството на околната среда и мнението на администрацията на президента, подчертаващо икономическото значение на подобна инвестиция. На 1 юни 2001 г. Административният съд на Измир отменил заключението, като приел, че то представлява подлежащ на изпълнение административен акт, имащ за последица издаването на исканите разрешения за експлоатация, заобикаляйки влезлите в сила съдебни решения. На 26 юли 2001 г. по искане на министър-председателя ВАС спрял изпълнението на съдебното решение от 1 юни 2001 г. Приел, че заключението от 5 април 2000 г. не е изпълняем административен акт и не подлежи на съдебно обжалване. Само съответните министерства били компетентни да вземат решение по въпроса.

На 6 октомври 2000 г. Главната дирекция за горите продължила действието на разрешението за експлоатация на мината въз основа на доклада на ТИНТИ. На 23 януари 2002 г. Административният съд на Измир спрял изпълнението на това решение, като се позовал на върховенството на закона и опасността от причиняване на непоправими вреди. Решението му било потвърдено от Окръжния съд на Измир. На 7 юни 2002 г. Административният съд на Измир отхвърлил жалбата срещу решението от 6 октомври 2000 г. ВАС потвърдил решението му.

На 3 май 2002 г. Главната дирекция за горите дала разрешение за изграждането на защитна зона около мината и за строеж на пътища, пробивна зона и хвостохранилище. Съдът не допуснал спиране на изпълнението на това решение. Производството пред административните съдилища все още е висящо.

На 22 декември 2000 г. Министерството на здравеопазването разрешило употребата на цианид в мината да продължи за експериментален срок от 1 година. Мината започнала да работи на 13 април 2001 г. На 10 януари 2002 г. Административният съд на Измир спрял изпълнението на временното разрешение, а на 27 май с.г. го отменил като приел, че издаването му е било несъвместимо с върховенството на закона. Производството продължава да е висящо.

На 13 януари 2001 г. Министерството на околната среда издало разрешение за извършване на дейност в “звеното за химическа обработка и хвостохранилището” за срок от 3 г. Разрешило и внос на 60 т натриев цианид. На 24 май 2002 г. Административният съд на Измир отхвърлил жалбата срещу това разрешение, като приел, че то не е изпълняем административен акт.

На 29 март 2002 г. Министерският съвет приел “принципно решение”, съгласно което златната мина можела да продължи дейността си. Решението не било обнародвано. На 23 юни 2004 г. ВАС постановил спиране на изпълнението на това решение. Приел, че то е незаконосъобразно, тъй като не се основава на нова ОВОС, която да промени констатираното със съдебните решения положение. Жалбата срещу решението все още е висяща пред ВАС.

На 18 август 2004 г. областният управител на Измир разпоредил спиране на производствения процес в мината.

На 27 август 2004 г. Министерството на околната среда и горите информирало компанията, че ще даде благоприятно становище по представения от нея окончателен доклад за ОВОС.

Резюме на решението на Европейския съд

І. Предварителни бележки

98-99. Съдът приема, че вдовицата на междувременно починалия жалбоподател Изет Йочкан, изразила желание да продължи производството, има правен интерес от евентуалното констатиране на нарушенията, твърдени от покойния й съпруг.

II. Относно твърдяното нарушение на чл. 8 от Конвенцията

100-103. Жалбоподателите твърдят, че решението на националните власти да позволят използването на цианид в златната мина и самата процедура по вземането на това решение са довели до нарушение на правата им по чл. 8 от Конвенцията. Националните съдилища установили наличието на риск за правата им на живот и на зачитане на личния и семеен живот. В хода на експлоатацията на мината били използвани няколко тона експлозиви и това причинявало значително шумово замърсяване. Освен това, продължителните съдебни спорове между властите и местното население, предизвикани от грубото пренебрежение на властите към окончателни съдебни решения, направили живота им непоносим.

104-106. Правителството оспорва приложимостта на чл. 8 към настоящия случай. Твърдените рискове били хипотетични, тъй като можели да се реализират най-рано след 20 до 50 години, т.е. не съществувал сериозен и непосредствен риск. Освен това, в района нямало изтичане или натрупване на натриев цианид, нито съществувал измерим риск във връзка с изхвърлянето на отпадъчни продукти с такова съдържание, поради което употребата му нямала отражение върху правата на жалбоподателите. Според утвърдената практика на Съда, чл. 8 можел да се приложи само ако употребата на натриев цианид се беше отразила пряко върху правото на зачитане на личния и семеен живот на жалбоподателите, а не било така.

107. Като алтернатива правителството отрича да е имало каквото и да било нарушение на Конвенцията . Властите спазили съдебните решения, като отменили всички дадени разрешения и златната мина въобще не функционирала преди април 2001 г. Издадените през 2000 и 2001 г. разрешения се основавали на няколко доклада, които потвърждавали липсата на риск. Във всеки случай жалбите срещу тези разрешения все още били висящи пред националните съдилища.

А. Приложимост на чл. 8

108-109. Съдът отбелязва, че опасностите от златната мина са били подчертани в няколко доклада. Въз основа на тях Върховният административен съд (ВАС) се е произнесъл на 13 май 1997 г., че издаденото разрешение не съответства на обществения интерес. Приел е, че предвид географското разположение на мината и особеностите на района, употребата на натриев цианид представлява заплаха за околната среда и за правото на живот на жителите му, както и че предохранителните мерки, които компанията се е ангажирала да предприеме, са недостатъчни за отстраняване на рисковете, свързани с тази дейност.

“110. Съдът подчертава, че чл. 8 се прилага по отношение на тежки замърсявания на околната среда, които могат да засегнат благосъстоянието на гражданите и да им попречат да използват домовете си по такъв начин, че да се отразят отрицателно върху техния личен и семеен живот, без непременно да застрашават сериозно здравето им (виж Лопез Остра срещу Испания1, решение от 9.12.1994 г., A.303-C, § 51).

Същото важи и в случаите, когато опасните последици от дадена дейност, чието въздействие съответните граждани е вероятно да изпитат, са били констатирани в рамките на процедура по ОВОС, при което е установена достатъчно тясна връзка между тях и личния и семеен живот по смисъла на чл. 8 от Конвенцията. В противен случай позитивното задължение на държавата да предприеме разумни и подходящи мерки, за да гарантира правата на жалбоподателите по т. 1 на чл. 8, би се обезсмислило.

111. Предвид изводите в решението на ВАС от 13 май 1997 г., Съдът счита, че чл. 8 е приложим.”

Б. Съобразност с чл. 8

“112. Съдът отбелязва, че по делата, свързани с решения на властите по екологични въпроси, съществуват два аспекта на проверката, която той може да извърши. На първо място, Съдът може да оцени материалноправните основания за решението на националните власти, за да се увери, че то е съобразено с изискванията на чл. 8. На второ място, Съдът може да подложи на внимателна проверка процедурата по вземане на решението, за да се увери, че е отдадено дължимото внимание на интересите на отделните граждани (виж, mutatis mutandis, Хатън и други срещу Обединеното кралство2 [GC], No. 36022/97, ECHR 2003-VIII § 99).”

а) Материалноправният аспект

113. Съдът многократно е подчертавал, че по делата, свързани с екологични въпроси, на държавите следва да бъде призната широка свобода на преценка (виж цитираното Хатън, § 100, и Бъкли срещу Обединеното кралство3, решение от 25.09.1996 г., Reports of Judgments and Decisions 1996-IV §§ 74-77).

114. В настоящия случай Съдът отбелязва, че решението на властите да издадат разрешение за функциониране на златната мина е било отменено от ВАС. След като е претеглил конкуриращите интереси в конкретния случай, съдът е основал решението си на ефективното упражняване на правото на жалбоподателите на живот и здравословна околна среда и е заключил, че разрешението не е в обществен интерес. Предвид това заключение, не е необходимо Съдът да разглежда материалноправния аспект на случая.

б) Процедурният аспект

“115. Съгласно установената практика на Съда, въпреки че чл. 8 не съдържа изрични процесуални изисквания, процедурата по вземане на решение, което води до намеса в правата по тази разпоредба, трябва да е справедлива и да зачита интересите на отделните индивиди, както са охранени от чл. 8 (виж, mutatis mutandis, МакМайкъл срещу Обединеното кралство4, решение от 24.02.1995 г., A.307-B, стр. 55, § 87). Поради това е необходимо да се разгледат всички процесуални аспекти, включително характерът на съответната политика или на решението, степента, в която позицията на отделните граждани е била взета под внимание в процеса на вземане на решение, и съществуващите процесуални гаранции (виж Хатън, § 104). Това обаче не означава, че решенията трябва да се вземат само при наличието на всеобхватни и измерими данни по всеки един аспект на въпроса, който подлежи на разрешаване.

116. Когато държавата трябва да разреши комплексен въпрос, свързан с екологичната и икономическата политика, процесът на вземане на решение трябва да включва най-напред подходящи проучвания, позволяващи на властите да предскажат и предварително да оценят последиците от дейностите, които биха могли да увредят околната среда и да нарушат правата на отделните граждани, и да им дадат възможност да потърсят справедлив баланс между отделните противоречиви интереси (виж Хатън, § 128). Извън всякакво съмнение е значението на обществения достъп до заключенията от тези проучвания и до информация, която би дала възможност на населението да оцени опасността, на която е изложено (виж, mutatis mutandis, Гуера и други срещу Италия5, решение от 19.02.1998 г., Reports 1998-I, стр. 223, § 60, и МакГинли и Игън срещу Обединеното кралство6, решение от 09.06.1998 г., Reports 1998-III, стр. 1362, § 97). Накрая, засегнатите лица трябва да имат и възможност да обжалват по съдебен ред всяко решение, действие или бездействие, ако считат, че техните интереси или становища не са били взети предвид в достатъчна степен при вземането на решението (виж, mutatis mutandis, Хатън, § 127).”

117. В настоящия случай разрешението за експлоатация на златната мина в Овачък от 19 октомври 1994 г. е било предшествано от редица проучвания, извършени през дълъг период от време. Била е изготвена ОВОС в съответствие с изискванията на закона. Проведена е била среща с жителите на района, по време на която ОВОС е била представена на обществеността и присъстващите граждани са имали възможност да направят коментари. Жалбоподателите и жителите на района са имали достъп до всички относими документи, включително доклада за ОВОС.

118. В решението си от 13 май 1997 г. ВАС се позовал на позитивното задължение на държавата във връзка с правото на живот и правото на здравословна среда. Като се е аргументирал с ОВОС и изготвените експертизи, съдът е приел, че разрешението за експлоатация на мината не обслужва обществения интерес, тъй като употребата на натриев цианид застрашава местната екосистема и човешкото здраве и безопасност.

119. Съдебното решение от 13 май 1997 г. е влязло в сила след съобщаването му на властите, но спиране на експлоатацията на мината е било разпоредено едва 10 месеца след постановяването на решението и 4 месеца след съобщението.

120. Аргументът на правителството, че властите били спазвали изцяло съдебните решения след 1 април 1998 г., не може да издържи на внимателна проверка. Продължителният спор относно законосъобразността на разрешенията, издадени от различни министерства след намесата на министър-председателя на 1 април 2000 г., се е дължал единствено на отказа на властите да спазят съдебните решения и националното законодателство. Този аргумент на правителството не е бил приет и от националните съдилища, сезирани във връзка със законосъобразността на последващите решения.

“121. Съдът подчертава, че административните власти представляват елемент от държавата, подчинена на върховенството на закона, и че интересите им съвпадат с необходимостта от адекватно правораздаване. В случаите, когато административните органи не изпълнят или дори само се забавят да изпълнят съдебно решение, гаранциите, с които разполага страната в съдебната фаза от производството, биват лишени от своя смисъл (виж, mutatis mutandis, Хорнсби срещу Гърция7, решение от 19.03.1997 г., Reports 1997-II, стр. 510-511, § 41).”

122. Тази констатация е особено важна при обстоятелствата по делото, от които става очевидно, че независимо от процесуалните гаранции, предоставени от турското законодателство, и прилагането им с решенията на националните съдилища, Министерският съвет, с решение от 29 март 2002 г., което не е било публично оповестено, е разрешил продължаването на производствения процес в златната мина, която е започнала да функционира още през април 2001 г. По този начин властите са лишили процесуалните гаранции за жалбоподателите от всякакъв смисъл.

123. Поради това Съдът приема, че в нарушение на чл. 8 от Конвенцията държавата-ответник не е изпълнила задължението си да гарантира правото на жалбоподателите на зачитане на техния личен и семеен живот. 

III. Относно твърдяното нарушение на чл. 6, т. 1 от Конвенцията

124. Жалбоподателите твърдят, че отказът на властите да изпълнят съдебните решения е нарушил правото им на ефективна съдебна защита при спор относно гражданските им права, гарантирано от чл. 6, т. 1 от Конвенцията.

А. Приложимост на чл. 6, т. 1

125. Правителството твърди, че чл. 6, т. 1 не е приложим към настоящия случай, тъй като жалбоподателите основавали твърденията си само на вероятен и хипотетичен риск, който съвсем не бил непосредствен. Освен това оплакванията им не се отнасяли до “граждански права и задължения” по смисъла на тази разпоредба.

“127. Съдът отбелязва, че за да намери приложение “гражданскоправният” аспект на чл. 6, т. 1, е необходимо да е налице спор (“contestation” във френския текст) относно “гражданско право”, за което може да се поддържа най-малкото на защитими основания, че е признато от националното право. Спорът трябва да бъде истински и сериозен. Той може да се отнася не само до действителното съществуване на правото, но и до неговия обхват и начин на упражняване. Изходът от производството трябва да има преки решаващи последици за въпросното право – твърде слабите връзки или твърде далечните последици не са достатъчни, за да се приложи чл. 6, т. 1 (виж, наред с много други, Балмер-Шафрот и други срещу Швейцария9, решение от 26.08.1997 г., Reports 1997-IV, § 32, и Атанасоглу и други срещу Швейцария10, [GC], No. 27644/95, ECHR 2000-IV § 43).”

128-129. Съдът отбелязва, че пред националните съдилища жалбоподателите по същество са се позовали на правото си да получат адекватна защита на своята физическата неприкосновеност срещу рисковете от експлоатацията на златната мина. Приема, че това право е признато от турското законодателство, както се вижда по-специално от конституционната разпоредба, гарантираща правото да се живее в здравословна и балансирана околна среда, на което изрично се е позовал и ВАС. Следователно жалбоподателите имат защитимо основание да твърдят, че съгласно турското право разполагат с право на защита срещу увреждане на околната среда в резултат на функционирането на мината. Несъмнено е съществувал истински и сериозен “спор”.

130. По въпроса дали се касае за “гражданско право” Съдът отбелязва, че рискът от функционирането на мината е бил установен от ВАС въз основа на по-рано изготвените доклади. Това позволява да се направи изводът, че въпросът е имал пряко отношение към правото на жалбоподателите на защита на физическата им неприкосновеност. Също така, като са обжалвали разрешението по съдебен ред жалбоподателите са използвали единственото средство, с което са разполагали, за да се оплачат от нарушаването на правото им да живеят в здравословна и балансирана околна среда и от намесата в начина им на живот. Наред с това е несъмнено, че след отмяната на разрешението от ВАС, всяка заобикаляща това решение административна мярка е отваряла пътя за търсене на обезщетение. Следователно изходът от производството пред административните съдилища като цяло може да се приеме за свързан с гражданските права на жалбоподателите. Поради това чл. 6 намира приложение в случая.

Б. Съобразност с чл. 6, т. 1

132. Съдът отбелязва, че решението на Върховния административен съд от 13 май 1997 г. е имало суспензивно действие още преди влизането му в сила на 1 април 1998 г. Както отбелязват турските съдилища обаче, то не е било изпълнено в законовия срок.

133. Що се отнася до подновената на 13 април 2001 г. експлоатация на златната мина на експериментални начала, с разрешения, издадени след пряка намеса на министър-председателя, тя не е имало правно основание и, както са подчертали административните съдилища, е била равносилна на заобикаляне на съдебно решение. Подобна ситуация накърнява принципа за правовата държава, основана на върховенството на закона, и принципа за правна сигурност.

134-135. В светлината на горните съображения Съдът счита, че националните власти не са изпълнили на практика и своевременно решението на Административния съд на Измир от 15 октомври 1997 г., потвърдено от Върховния административен съд на 1 април 1998 г., като по този начин са лишили чл. 6, т. 1 от практическия му ефект. Следователно, налице е нарушение на чл. 6, т. 1 от Конвенцията.

IV. Относно твърдяното нарушение на чл. 2 и чл. 13 от Конвенцията

136-137. Жалбоподателите твърдят, че решението на административните власти да позволят експлоатацията на златната мина и отказът им да се съобразят с решенията на административните съдилища са нарушили правото им на живот и на ефикасно вътрешноправно средство за защита. Съдът отбелязва, че по същество оплакванията им са същите като тези по чл. 8 и чл. 6, т. 1 от Конвенцията, и не счита за необходимо да ги разгледа и по тези разпоредби.

Жалбоподателите не претендират имуществени вреди и разноски, а търсят само обезщетение за претърпени неимуществени вреди, каквито Съдът намира, че нарушението на Конвенцията несъмнено им е причинило. По справедливост определя на всеки от тях обезщетение в размер на 3000 евро.

Дата на постановяване: 10.11.2004 г.

Вид на решението: По същество

Досие в HUDOC: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-67401